解决一户多宅问题的措施

2015年中央经济工作会议指出，“改革政策要实，要加大力度推动改革落地”，并鼓励“把握好改革试点，加强统筹协调，调动地方积极性，允许地方进行差别化探索，发挥基层首创精神”，这为当下正在实施的地方土地制度试点改革提供了敢想敢干的氛围。以此为契机，“一户多宅”问题的解决应从重构产权关系和完善配套政策两方面发力。

（一）农村宅基地确权发证

解决“一户多宅”的有效手段是明确产权。明确宅基地权属能保护现有宅基地权利人合法权益，能剔除不符合政策的宅基地占有，有助于实现宅基地流转和退出。这就需要进行地籍调查工作，规范完成农村宅基地确权登记发证。在确权登记发证过程中，应进行全面的调查登记，并区分情况进行登记发证。在登记发证过程中，应区分情况处理。

第一，区分是否违规。对于符合村庄建设规划和土地利用总体规划，面积不超过所在省（区、市）的用地指标限制，依法进行处罚后，办理土地登记手续；对于不符合规划或用地标准超过所在省（区、市）规定的，不予办理土地登记，责令自行拆除。

第二，区分形成原因。继承的宅基地可以登记，受理这类土地登记时可以在土地使用证记事栏中加盖“遗产继承”字样。“建新不拆旧”的，发放书面通知要求拆除旧房领取新房土地使用证，必要时可以依法向人民法院申请拆除。私下转让或买卖宅基地的，区别对待，符合安排宅基地条件的，按法律法规规定先办理房产变更登记再办理土地变更登记；不符合条件的“只登记造册，不发证书”^[14]。

第三，区分占地时间节点。超标准建房造成“一户多宅”的，系1982年《村镇建房用地管理条例》实施前建房超占但至今未扩大用地面积的，直接按现有实际使用面积进行登记；1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年土地管理法实施时止，超过规定的面积标准的，超过部分已按当时国家和地方有关规定处理的，按实际使用面积进行登记。对1987年土地管理法实施后，超过规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。超标部分在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，再按相关规定处理。^[15]

（二）明确“户”的概念

申请宅基地是以户为单位作为前置条件，而现有法律对“一户”的概念模糊，没有做深入的解释和扩展。是以公安系统的户口登记簿一个为一户呢，还是以婚姻关系中的夫妻为一户，抑或以产权人为一户？今后土地管理法修订时应予以明确。有学者认为，申请农村宅基地“一户”的概念，不等于也不应该等于户口簿的“一户”概念，户籍上的一户，有一人的一户，二人的一户，三人及以上的一户，但申请宅基地的“一户”，应该是具备申请宅基地基本条件的“一户”。户在本质上是一个家庭，这个家庭是自然人的联合，自然人因血缘、婚姻等关系而共同生活居住在一处，具备申请宅基地基本条件的“一户”是一个完整的基本家庭单位（元）的“一户”，根据子女结婚独立门户的传统文化和既往结婚分户可以申请宅基地的政策，对户的标准的界定，应以夫妻婚姻关系为一户。

（三）有合法产权的“一户多宅”的解决办法

1.建立宅基地集体内部流转机制

开放宅基地使用权转让，既有法律基础，又有现实基础，更有政策环境。民法典将宅基地列为用益物权，中央政策文件一再强调保证农民宅基地用益物权。用益物权包括占有权、使用权和收益权，而宅基地只在法律上予以“占有权和使用权”的赋权，宅基地使用权不能单独流转，宅基地基本上只有居住功能，少了用益物权中的“收益权”一项。国家对于农民住房财产权问题上从来没有争议，一直坚持农村房屋由农民所有，而且农民对房屋可以买卖、出租、赠与、抵押、继承、转让等^[16]，由于房屋与宅基地存在实物上的不可分割，在住房转让的过程中宅基地使用权和房屋所有权是打通的，农村宅基地使用权可以随农房所有权的转移而转移，宅基地使用权实际发生着流转。开放宅基地使用权转让是大势所趋。

宅基地使用权转让的开放，须考虑各种风险，不能进入完全开放的另一个极端，应该进行限制、有条件地开放。第一，宅基地流转必须在本集体内部，继续严格执行“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”的规定，避免出现逆城市化现象和拉美国家的“贫民窟”现象。宅基地涉及户籍管理、居住功能，不能允许非本集体经济组织之间的宅基地流转。第二，宅基地流转的原则。房地的流转遵循自愿、合法原则，要尊重农民意愿，不能采取强制手段逼迫农民进行房地的转让。第三，宅基地流出、流入的主体。流出方必须具有两处以上的宅基地，或者已在城镇落户，或者随子女生活的老年农民且自己有宅基地，流转不损害其居住条件；根据“一户一宅”的要求，受让、承租人应为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员。第四，流转的管理。宅基地的流转应当经过集体经济组织的同意；基层政府机关应当进行必要的指导，使农村集体的房地流转市场良性运转。

2.建立宅基地自愿有偿退出机制

解决“一户多宅”问题的目的是使闲置的宅基地退出，这就必须要建立宅基地的有偿退出机制。为此，应把握好以下几个关键点：第一，宅基地的退出应当遵循自愿、有偿原则。不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户条件，不得在退出过程中压价、克扣农民的补偿费用，侵害农民权益。第二，有偿退出的宅基地必须有合法的产权。“合法”在现实认定中要区分情况：对于有合法产权的宅基地在退出时进行补偿；对于不合法的不属于有偿退出范畴；对于因历史原因形成超标占用和“一户多宅”的，以及非集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用的宅基地，退出前先遵照有偿使用原则管理，补交有偿使用费后认定为合法产权，再纳入有偿退出范畴；对于由于历史客观原因造成的没有合法产权的宅基地，首先对产权进行认定，如果符合条件的确权登记，纳入有偿退出范畴。第三，建立宅基地退出的补贴与补偿机制，确保农民退出宅基地的收益。农户退出宅基地使用权后，可以获得货币补贴、养老生活补助，或者获得进入城镇购买经济适用房、公租房、保障性住房的优惠，以及获得城镇医疗、社保优惠等。^[17]第四，集体经济组织回购宅基地价格由集体经济组织与宅基地使用权人协商确定。(www.xing528.com)

3.落实宅基地“拆旧建新”

对于不及时拆除或退出旧宅基地的，应当严格执行政策规定，动用行政权力，由集体经济组织和基层土地管理部门督促使用人拆除，具体办法有：第一，在确权登记发证工作中，以拆除退出旧房作为领取新房产权证书的条件，否则，退出新宅基地。第二，收取拆旧押金，在房屋拆除后，及时退还拆旧押金。第三，村干部以身作则，带头落实建新拆旧。第四，集体可以在划定地块后，要求村民拆除旧房并交回原宅基地后，方可在新宅基地上动工建设，集体经济组织可以采取周转用地方法解决建房户在建房期间无房可住的问题，周转用地实行“先增后减，增减挂钩，到期归还”的政策。第五，对于农民住宅用地“拆旧建新”工作的实施，借鉴“增减挂钩”的经验，预下达一定的用地计划周转指标，引导农民在规划预留区建房，同时逐步复垦旧村庄用地，归还建新区占用的用地计划指标。

针对村民在取得宅基地使用权后没有立即建造房屋的，应通过政策规定宅基地使用权的取得与建造房屋之间的期限。一是明确规定宅基地使用权取得后到房屋动工建设之前的时间，二是明确规定房屋动工建设到房屋建设完成之间的期限。

（四）没有合法产权的“一户多宅”的解决办法

1.建立宅基地流转有偿使用制度

针对因历史原因造成的没有合法产权的“一户多宅”，需要在地籍调查环节进行排查，区分“一户多宅”是否符合政策，分情况处理：对于产权获得途径合法、符合村庄整理布局、符合当时村庄建设规划和土地利用总体规划、没有颁发产权证书系土地管理部门客观原因、用地面积不超过各时期所在省（区、市）的用地指标限制的，补办相关的用地手续后进行登记发证。对于因历史造成的超标准占用宅基地、未批先建，以及非本集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用的宅基地，在对其违法行为进行处理（罚款）后，规定面积内实行无偿取得，超出部分实行有偿使用。

有偿使用制度的建立应注意如下方面：第一，有偿使用的适用范围。对于因历史原因造成的超标准占用宅基地和“一户多宅”，通过有偿使用解决；对于违法占地和违建房屋原则上不适用有偿使用制度，应该拆除取缔，但是对于超过用地面积标准的“一户多宅”的宅基地，只要符合村庄规划，在对其违法行为进行处理（罚款）后，可以纳入有偿使用范围，由村集体收取超占的宅基地使用费。第二，有偿使用可以参照城市划拨土地入市补交土地出让金的做法，农户买入宅基地的产权。第三，明确有偿使用标准，宅基地区位不同，价格就不一样，有偿使用标准可以参照省（区、市）征地补偿标准，结合有偿使用年限、宅基地区位及集体土地基准地价等情况来制定。

2.严格拆除取缔

对于不符合规划或超过面积过大的、私自圈占土地建房的，不予办理土地登记，责令自行拆除。对于房屋已经建成实际发挥居住功能的住房，进行处罚，并进行登记，只保留其房屋的使用权，不登记宅基地使用权，宅基地使用权由村委会或村内组织依法合理行使。待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，再按相关规定处理^[18]。

（五）开展农村居民点整治

合理规划村庄土地利用，在符合土地利用总体规划、乡镇规划、村庄规划的基础上，编制宅基地整理规划。建立闲置宅基地的盘活机制，村庄内部退出的闲置宅基地实行统一规划改造、统筹使用或复耕还田。第一，预留一定面积用于宅基地再分配，对尚可继续使用的旧房，可推行调剂制度，调剂给鳏寡老人和贫困户使用，减少新建房占用土地的压力，或者对符合宅基地申请条件购买闲置住宅的农户，给予一定的补贴。第二，通过土地整治后在县域范围内统筹使用，用于统筹城镇化建设用地指标，为城镇化提供支撑。第三，开展复垦项目，复耕还田。第四，探索市场机制，整理出来的农村建设用地，在符合规划、满足农民建房及新农村建设所需公益事业用地的基础上，允许村集体开展农村宅基地有偿竞价选位。允许由国家统一征收转为国有建设用地，有关出让收入全额返还村集体，合理分配宅基地盘活产生的经济利益^[19]。

此外，完善宅基地管理制度是推动改革必不可少的措施。应通过信息化建设、责任巡查、责任追究等制度，强化土地管理部门的职能。改革宅基地审批管理制度，明确各级主管部门的审批权限，建立审批报备制度，建设宅基地审批信息系统平台，探索建立集体土地（宅基地）评估体系。通过规范农村集体经济组织的设置与运行，发挥村民自治组织和村委会的监督作用，制定农村集体经济组织收益分配及资产运作管理办法等措施，落实集体内部管理和监督制度。