晋江市W村农户一户多宅形成的原因分析

通过分析，可发现晋江市W村农户“一户多宅”的原因，大体可以归纳为：“建新不拆旧”、继承父辈遗产、经营用地改用为宅基地、村内流转、没有分户。

（一）“建新不拆旧”

该户有两处旧宅基地（祖屋和自留地上建造的石头房），随后在经营性用地上建造新房居住，并在征地补偿中获得三块新宅基地，新房建好，旧房并未腾退旧宅基地，形成“建新不拆旧”。该户在经营性用地上建住房，尽管没有合法手续和证书，但是经过镇里默许并实际发挥着居住功能，也就是说该户异地迁建，建造了新的住房，居住需求在新的地块得到了满足，但是并没有腾退旧有的宅基地，形成“一户多宅”。关于农村村民审批宅基地的资格，在《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》中都无明确规定。2011年福建省新修订的《福建省农村村民住宅建设管理办法》对省域内宅基地用地要求作出了相关规定，第九条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民在原宅基地之外申请新建住宅的，其原有的空闲宅基地由村委会或村集体经济组织收回，并结合村庄土地整理，重新规划后统一安排使用。”该办法详细规定了村民建房申请和审批条件。也就是说，在地方性法规中，明确要求建新拆旧。

在对晋江385户农民的实际调查走访中，我们发现，申请新宅基地后打算将旧宅基地退出的意愿并不强，打算将旧宅基地退还给村集体的占44.94%，没有打算将旧宅基地退还给村集体的占55.06%。

（二）继承父辈遗产

父亲在祖辈住房里有一部分产权。祖屋依然保留，归父亲的兄弟们共同所有，这处宅基地的存在也是形成该户“一户多宅”的原因。

中华人民共和国成立以后，自1962年国家提出“宅基地”概念至今，宅基地使用经历了三个占有阶段（见表11-1）。改革开放以前是宅基地的第一次占有阶段：宅基地政策的核心内容是产权制度的确立，确立了农民宅基地的私有产权。土地改革时期，实行农民土地所有制，农民获得了土地所有权并由政府颁发土地所有证，宅基地作为农民私有土地的一部分，受到平等、合法保护。在社会主义改造时期，宅基地的私有产权是相对的：初级合作社阶段，房屋农民私有；人民公社时期，提出“宅基地”概念，宅基地产权与房屋产权分离，宅基地所有权归集体，宅基地使用权和房屋所有权归农民。改革开放至20世纪90年代末是宅基地的第二次占有阶段：宅基地的产权延续改革开放前形成的“三权分离”，宅基地政策的核心内容是完善管理制度。这一阶段宅基地利用的主要矛盾是新宅基地的取得和宅基地使用权的认定，相关政策对宅基地的申请、审批、继承、处置、管制做了详细规定。第三次占有阶段是20世纪90年代末至今，这一阶段宅基地利用的主要矛盾是房子的翻建，宅基地政策的核心内容是宅基地利用管制。

表11-1　宅基地利用及变迁的阶段性特征

改革开放以后，宅基地利用中已经出现继承问题。关于宅基地继承问题，早在1989年《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》中就指出“通过房屋继承取得的宅基地，继承者拥有使用权”。按照我国法律规定，宅基地使用和房屋所有权是无偿、无期限的，可以作为遗产继承给子代，子代便拥有了父辈宅基地的使用权和房屋的所有权。与此同时，若子代户籍也隶属于该集体经济组织，子代在分户时可向村集体提出申请，经审批后划得一块宅基地另立门户^[12]，这样在客观上就形成子代拥有两处宅基地使用权和房屋所有权的现象，也就造成了“一户多宅”。

（三）经营用地改用为宅基地

晋江市农村的一大特点是乡镇企业发达，农业经营在家庭收入中所占的比重较低，而支撑乡镇企业发展的则是集体经营性建设用地。曾某农户的父亲是晋江农民积极创办第二、第三产业的代表，在20世纪80年代开办工厂，土地来源是农地转用，这是符合当时国家集体转用政策的，20世纪90年代向村集体购买土地也获得了村里批准，并拥有经营性建设用地使用权。2005年以后，父亲在经过几次征收后剩余的经营性建设用地上建住房，就是典型的经营用地改为宅基地（由于历史原因，该处宅基地一直没有合法身份）。该处经营用地紧邻福厦高速和县道，临街区位优势明显，是激励该户建造房屋的重要利益驱动。(www.xing528.com)

这一情况不是个案，代表了晋江市农村房屋建造的一类普遍情况，即商业价值驱动。从该农户目前拥有的唯一一处具备居住功能的宅基地和房屋的用途来看，既有自住，又有出租，这种利用模式也是晋江市宅基地上房屋兼具经营和居住功能特点的一个典型反映。

由于交通比邻优势和商业价值，许多农民将经营性建设用地私下转为宅基地建房使用，在建成的沿路房屋内长期居住，并将其中一部分出租或出售，使经营性用地变为居住用地是形成“一户多宅”的原因之一。

（四）村内流转

该户的父亲占有的建设用地除继承、征地补偿外，主要是通过本村内部买卖获得，但是该户买卖的并非是宅基地本身，而是经营性建设用地。尽管该户没有涉及宅基地转让，但是在调查中，发现该村近三年有12块宅基地发生转让，并且都是私下买卖，没有正式变更登记，没有通过村委会批准，转让价格较低，仅为100元/平方米，转让后的用途都是工商业经营。

关于宅基地转让，国家政策经历了转让管制和资格管制两个阶段（见表11-2）。在转让管制阶段（1962—1982年），明确规定宅基地不能转让，但是房屋可以买卖或租赁，宅基地使用权随着房屋的买卖和租赁而转移。在资格管制阶段（1983年至今），权利结构上继续坚持房屋农民归所有，农民对房屋拥有买卖、出租、抵押、转让等权利，但是由于实行“一户一宅”，农民将房屋转让后，不能再申请和获得宅基地。

表11-2　关于宅基地转让的政策变迁及阶段性特征

（续表）

由此可见，在宅基地的权利关系中，农民只拥有占有权和使用权，没有所有权、处分权和收益权，尽管农户对房屋有所有权，可以转让，转让时地随房走，但是农民把房屋转让后，不能申请新的宅基地。

（五）没有分户

该户共有15名家庭成员。按照相关规定，该户三个儿子具备分户的条件。晋江市每户2.97人^[13]，W村户籍户数为413户，户籍人口1552人，平均每户3.76人，该户户籍人数远超过该地区平均情况。由于没有分户、户籍人数多也是形成“一户多宅”的形因之一。