探讨产权法律属性与权能，保障农民居住权的思考

过往的宅基地制度改革一直在回答和解决三个问题：第一，需不需要突破产权制度框架。如果需要形成新的产权关系，就需要进一步研究产权的法律属性和权能内容。第二，宅基地取得和退出方式是什么。涉及有偿无偿、取得资格、退出条件。第三，需要进行哪些使用管制。涉及规划计划、用地标准、用途管制、审批手续。新一轮的宅基地改革依然在探寻这三个问题，主要涉及三个方面：推行宅基地所有权、农民资格权与使用权“三权分置”，赋予农户更多的处分权能和收益权能；多样化满足农民的居住需求，鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地；宅基地主管部门从自然资源部变为农业农村部，下放宅基地审批权，限制城市居民建别墅会所。

针对第一个问题，独立出来“资格权”的用意是在保障农民居住权的前提下，对照城市建设用地价值，通过市场配置，挖掘宅基地的市场财富属性。这就需要首先考虑一个问题，宅基地是否具有含金量？从学界的观点来看，主流观点认为宅基地包含巨大财富，而且一些地方政府在试点探索中的做法也是通过整理入市增加集体收入和农民收入。但是有价值的宅基地还是以区位为前提，集中在东部地区、大城市的“城中村”、城乡接合部、区县，在广大农区宅基地的增值也以民宿、手工业、旅游业的发展程度为前提。对于这些条件不具备的地区，即使打开宅基地市场，在基本居住需求已经满足的情况下，本地需求不足，人口外流，也不存在逆城市化需求。而具备市场价值的这部分宅基地，在过去已经在制度外隐形流转中实现了市场价值的变现，主要表现为以下三种方式：城中村的出租。东部沿海地区改建集体厂房出租。住房交易，又包括两类，一类是农户个人之间的集体内部、跨集体和跨城乡交易，这种交易方式有只交易住房的，但是在后续村庄开发中，出现要回产权的民事纠纷；还有向村委会寻租，购入住房的同时购入集体身份，转入农村户口。一类是集体为单位统一开发的小产权房。所以，能够产生财富的宅基地是以区位条件、产业条件为前提的，并不指向所有的宅基地。已经具备财富性质的宅基地，也早已突破了制度规定，入市流转，造成确权登记历史问题复杂且已成为既有事实，制度打开后可以再次释放的财富空间有限，在过去突破集体建设用地发展乡镇企业造成的区域经济发展差别又会在此新一轮的制度改革中进一步拉大。

针对第二个问题，什么样的闲置宅基地和房屋可以作为提高土地利用效率的空间？在改革初期学术界都将“两栖占地”“空心村”等宅基地闲置问题作为宅基地制度的问题，视为一种土地资源的浪费，主张通过整治、盘活等手段让农民退出宅基地。随之，涌现了大量研究宅基地退出意愿及其影响因素的论文，地方政府在此轮改革试点中也将更多的精力放在围绕指标交易的集中拆建，学术界随之对各种地方退出实践进行整理，提出了各种退出和整治模式。但是近期，学术界又出现了另一种声音，将闲置宅基地看作是与我国城镇化进程相适应的“资源冗余”，中国资源还没有紧缺到需要将农民房屋拆掉将土地复垦出来种粮食的步骤（贺雪峰，2019）。在调研中，我们也看到各地的季节性闲置、周期性闲置占到闲置的30%—50%。尤其在经济发达地区，农民城镇化表现为就地城镇化，在本省区域内从事非农产业，一年在城乡之间多次往返，宅基地很多是临时性限制。当前，我国城镇化率尚未达到70%，农村宅基地作为农民的居住保障，让大量在城市务工生活的农民工有返乡的机会、有退路，宅基地充当了快速城镇化的稳定器作用。因此，不是所有闲置的宅基地和房屋都要腾退、整理，应该容忍临时性闲置，给农民保留农村宅基地的退路，也给进一步城镇化留下未来腾挪的空间。地方政府乡村振兴不能完全在宅基地上大做文章，过度挖掘超额价值，不能大拆大建地折腾农民。

针对第三个问题，下放宅基地审批权在之前的宅基地制度改革中也有调整，此次调整是针对制度的完善，并不是当前的难点。将宅基地管理权限移交到农业农村部，而农业农村部是乡村振兴的主管部门，地方政府从乡村振兴的角度对宅基地的开发力度有多大，在集体建设用地入市的经济利益激励下，为宅基地制度改革留下了较大的思考空间。(www.xing528.com)

【注释】

[1]“国家有关规定”包括：除土地管理法等法律之外的行政法规，国务院有关通知、决定、意见等规范性文件，国务院各组成部门的规范性文件，地方性法规和其他规范性文件，以及试点改革文件。其中，试点改革文件包括《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称十七届三中全会《决定》）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称十八届三中全会《决定》）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《试点意见》）、《中共中央办公厅、国务院办公厅深化农村改革综合性实施方案》《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《“两权”抵押指导意见》）、《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称2018年中央一号文件）、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称2019年中央一号文件）、《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（以下简称2020年中央一号文件）、《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（以下简称2021年中央一号文件）、《深化农村宅基地制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）及各试点地区的实施方案。