放活宅基地使用权：实现农民更好发展

1.明确宅基地使用权权能

“三权分置”后的宅基地使用权是典型的用益物权，应该赋予其完整的典型用益物权的权能，包括占有权、使用权、收益权和处分权。其中重点是处分权和收益权的完善。处分的形式包括转让、出租、赠与、继承、入股、抵押、退出。允许宅基地使用权人为其他社会主体设立下级用益物权。社会主体在宅基地上取得的下级用益物权，可以转让、出租和抵押。当然，对纯化为典型用益物权的宅基地使用权的流转，仍须在用途管制、社会资本下乡置地等方面予以适当限制。同时，对于社会主体获得的使用权，确权颁证，稳定投资预期。

2.进一步扩大和明确宅基地使用权流转市场范围

宅基地流转交易主体范围的限制往往不能充分体现宅基地的财产价值，无法实现宅基地要素的有效配置，并进一步固化城乡二元结构。在当前政策放开集体内部流转的基础上，进一步允许农民以赠与（继承）、转让、出租、入股、抵押、置换等多种形式在县域范围内跨集体流转宅基地及其上房屋，为返乡落户的非集体成员农民给予获得宅基地使用权的途径。在多大范围流转适宜，“十四五”时期需要划定扩大使用权流转市场的边界，比如，在城镇边缘地区、规划控制区、经济发达区等流转诉求较高的区域，对集体外部主体开放使用权流转；之外区域的宅基地仍严格限制流转主体范围，但赋予其收益权，主要包括抵押、租赁、入股等权能。

宅基地“三权分置”中要放活使用权应该是有限制的和适度的。具体来说，是指四个层面的放活：一是逐渐允许宅基地使用权在“农民集体”间流转、租赁和入股；二是允许农民在合法取得的宅基地基础上，在符合规划前提下建设住房和其他设施，用于出租或搞家庭旅游等发展其他产业；三是在尊重进城农民意愿的基础上探索宅基地有偿退出机制；四是有条件的县可以将闲置的宅基地等直接“入市”交易，实现“同地同权”和“同权同价”。

3.探索宅基地直接入市的机制

宅基地入市主要有成都市温江区的“双放弃”模式、重庆“地票模式”和浙江嘉兴的“两分两换”模式等。严格意义上，这些模式仅是一些宅基地间接入市的尝试。真正意义上的宅基地入市，已经在全国人大常委会和国务院授权的33个试点县市区开展，如四川的泸县等。试点地区宅基地直接入市的案例较少，主要原因是宅基地不同于农村集体经营性建设用地，宅基地是农民的保障性用地，入市难度大，风险也大。目前，试点地区仅仅是将闲置宅基地平整后入市交易。所以，宅基地入市需要特别谨慎，既要考虑土地资源利用效率的提高，也要认识和防范宅基地直接入市的风险。

4.建立宅基地使用权流转的审查监督机制

建立宅基地使用权流转市场实质上就是宅基地资本化的过程，过度资本化会导致农户的短期逐利行为，造成长期不稳定等诸多风险，因此，宅基地资本化过程中需强化集体和政府的监督和引导作用。

建立使用权流转审批制度，发挥集体所有权主体的作用。由集体对宅基地使用权的交易双方主体进行身份确认、登记，按照身份确定是否符合流转条件，以不动产权证书为前提，可以规避小产权房合法化的风险。

设定使用权流转入市门槛，要求农户保留最低限度的宅基地以保证其居住，防止农民全部转出宅基地后失去居住地。严格执行“一户一宅”政策，农民流转宅基地后不得再申请宅基地，防止农民卖旧宅建新宅。

强化集体对使用权流转的监管。强化村集体和基层地方政府建设规划权，对流转后农民宅基地的使用进行规范有序管理。(www.xing528.com)

鼓励地方建立土地流转交易平台，提供信息发布、签约指导、价格评估、档案管理等服务。

5.设定宅基地使用权流转期限

通过流转获得的宅基地使用权，并不具备居住保障功能，只是一种资源的高效配置结果，资格权人在让渡使用权的时候，需要设定使用期限，期限届满使用权自动归附到资格权人手中。国家按照宅基地使用权流转的不同用途，划定期限范围，以省级为单位制定具体的使用年限。而对农民凭宅基地农户资格权取得的宅基使用权也需要设定最高年限，因为市场化改革的最终目的是建立城乡统一的土地市场，宅基地与城市建设用地同地、同权、同价，使得城乡共享改革红利，需要统筹城乡建设用地使用权市场的制度规定，规定农民凭宅基地农户资格权取得的宅基地使用权为70年。

6.建立宅基地流转、退出和入市等的风险防范机制

严格宅基地流转的范围。充分尊重农民意愿，禁止诱导性和强迫性的宅基地退出政策；禁止搞宅基地入市运动，侵害农民利益。建立宅基地入市后的增值收益分配机制，保障地方政府、村集体和农民的合法收益。强制失去农村土地和房屋的进城农民购买完善的医疗和养老等社会保险，防止社会风险发生。

7.防止使用权放活成为地方获得指标的便利

以政府和集体为主导的宅基地退出、整治是各地“宅改”乐于的工作，在远离城市的传统农区，即使放开宅基地使用权流转市场需求不大，市场活力也不足，但是由于放活机制给这些地方提供了盘活路径，加之闲置比例高，宅基地改革的动力也较强。宅基地改革的主要结果是通过盘活整治，结余了建设用地指标。如果宅基地结余指标主要为政府收储和交易，容易导致城乡之间资源要素流动出现新的不平等，不符合宅基地“三权分置”的初衷。因此，不应过度强调宅基地指标交易的收益，而应关注村民的住房需求和村庄居住环境的优化和产业发展。首先，应确保其住房保障功能，满足符合条件的农户的建房需求，并按照村集体人口未来发展的趋势预留一定的宅基地资源。其次，对于退出宅基地上可以居住的房屋，可由政府收购后以廉租房形式或定期免费方式安置无房户、危房户、地质灾害搬迁户等农村住房困难群体。最后，可整理转化为村集体建设用地，满足村内公共设施、公益事业和集体经济发展的用地需求。

8.建立“宅改”与集体经营性建设用地入市的联动机制

联动机制限制在闲置住房、农民退出资格充分的住房。宅基地与集体经营性建设用地入市打通的口径比较大，如果是复垦后的指标流转，就是一个简单的问题，作为农村建设用地和城镇建设用地打通使用。如果是闲置的宅基地和房屋直接归为集体建设用地入市面临两个问题：一是集体建设用地入市是集体和政府、企业之间的行为，宅基地使用权流转是农户的个人行为；二是集体建设用地入市从事经营，宅基地流转仍有可能保持居住功能，直接打通是不妥的，因为“三权分置”之后面临这种集体入市行为对资格权的认定和日后凭借资格权对居住保障的要求，所以必须限制在闲置住房、农民退出资格充分的住房。建立分价位联动入市机制，各试点地区的土地制度改革和集体经营性建设用地直接入市的程度，与当地政府摆脱土地财政依赖的程度呈正相关，退出宅基地的转化效果也会根据当地政府实际需求而变化，转化后的农民权益保障实现效果也会受到影响。应参考浙江义乌市核定地价，对范围内集体经营性建设用地在直接入市或调整入市的基础上，进行分价位入市，以便给予域内相对落后地区更大的让利空间。

9.建立收益分配机制

不同流转形式的收益分配：集体内部成员间流转，农民自享增值收益；县域范围内不同集体间农户的流转，则需要向原集体缴纳土地所有权收益，一些地方设定的标准为宅基地基准地价的20%。