落实宅基地农户资格权保障

2018年，进城务工农民约有2.8亿人，其中，1.1亿在乡内务工，亦工亦农；1.7亿在乡外务工，离土离乡。近些年每年进城落户大约 1500万—1600万人。由于历史形成的城乡二元结构，城乡居民在经济权利实现上差别较大，农民形式上落户城市，但要完全融入城市将是长期的历史过程。进城务工落户农民的宅基地使用权，是基于其集体经济组织成员身份享有的财产性权利，在农民落户就业还处于不稳定状态时，不能剥夺。

1.以集体成员身份作为资格权认定的依据

要从历史渊源、户籍认定等多方面严格确定成员资格的认定标准，明确宅基地的申请标准，严禁“农民集体”外部人员尤其是城市居民在农村置办宅基地。对于新申请宅基地和已经取得宅基地的农户颁发资格权证，通过确权颁证落实权利细则。在认定中发挥集体组织的所有权和治权权能，纳入村民自治的范畴，浙江德清探索了以“村股份经济合作社宅基地资格权登记簿”“宅基地资格权登记卡”等方法，对宅基地农户资格权进行公示和确认。在此方向下，制定认定标准、考虑户成员、分支户主资格的认定问题，制定实施方案。严禁“农民集体”外部人员尤其是城市居民在农村置办宅基地。

2.界定资格权的权能

一种态度是严格禁止农民的宅基地资格权向“农民集体”外部的流转、承租和买卖等，一种态度是探索宅基地资格权转让。本书的基本观点是基于资格权设定的制度目的，资格权只限于集体内部，资格权的权能体现在初次申请取得的“请求权”“住房保障权”，获得宅基地之后的“使用权”“收益权”，退出宅基地的“退出权”“收益权”和监管使用权人宅基地利用的“监管权”。其中，资格人的收益权体现为：资格权人有权获得宅基地流转费、获得征收补偿、有偿退出宅基地的补偿；住房保障权体现为：资格权人可以申请分配宅基地，也可以申请享受城镇住房保障政策，还可以申领居住补贴。农户将宅基地使用权流转出去后，便不再享有对宅基地的具体权利，只能依靠成员权实现对集体经济组织资产的享有和对集体事务的管理。

未来改革的方向是增强宅基地相关的财权权利，放活宅基地使用权和住房使用权，农户资格权的收益权要在资格权退出、置换中得到充分体现。在退出中应该给予退出宅基地的农民一定经济补偿，既可以体现其资格权和使用权的经济价值，也可以为农民进城安家落户提供一定的物质保障。在置换中，在不同区域采用不同实现形式，能够良好地规避福利差异风险，有效地解决资格权分配不公平的风险。

3.严格限定“资格权”的退出机制

建立农民市民化后的资格权有偿退出机制。在城市化过程中，农村居民进城工作获得了稳定收入，解决了住房、医疗、教育和养老等社会保障问题后，在尊重农民意愿的基础上，探索农民有偿退出宅基地资格权和使用权的退出机制。宅基地有偿退出机制，应该充分尊重农民意愿，有序进行，不能搞一刀切的宅基地退出和农民进城运动，不能诱导农民拿土地财产收益换市民身份。资格权退出中应以产权明晰为退出基础，在锁定集体经济组织成员权和明确退出基本条件的基础上开展自愿有偿退出，对于产权归属有争议的一律不得进行有偿退出。资格权退出要充分体现农户对宅基地和住房的财产权利，并给予一定物质补偿。(www.xing528.com)

建立农民市民化后的资格权有偿退出审查机制。

建立资格权退出的反悔机制。资格权不因宅基地一时退出而丧失，而成为维护农民权益的一种保障。对有意退出又不想彻底失去资格权的农户可探索“留权不留地”的方式保留资格权。

建立资格权灭失后的重启机制。进城落户农民自愿将宅基地无偿退给集体的，在规定年限内可重新获得宅基地资格权，化解了农民“失所”风险。

4.明确规定非集体成员和城镇居民不能通过房屋继承获得资格权

现实中房屋的继承除了涉及本集体成员以外，波及已经城镇化的继承者，尽管法律没有放开宅基地的继承权，但是地随房走，造成了继承事实。在资格权认定中要考虑继承获得宅基地的情况，解决宅基地继承来的资格权的机会风险。在不动产登记时，严格落实“一户一宅”原则，“一户多宅”的情况不予不动产登记。在房屋继承中，对于已是非集体经济组织成员和城镇居民的，不放开资格权的获得，并且在宅基地的使用权获得上实行有偿使用的原则，运用积极手段鼓励通过继承方式获得房屋的城市居民退出宅基地，从而与盘活闲置宅基地的制度改革初衷相吻合。

5.建立宅基地退出补偿的多元化方式

宅基地资格权退出是乡村农民集体以收回宅基地为目标，给予集体经济组织成员福利性补偿的行为，建立多元化的福利性补偿的方式。补偿标准中应包含现有宅基地及地上房屋的市场价值、日后宅基地的部分增值收益，以及农户退出宅基地后增加的生活成本。补偿机制的设计应避免一次性现金支付，尽量采用分享退出宅基地收益的方式，也可给予进城购房的优惠政策，还可建立宅基地退出面积的台账，用以抵扣今后子女新申请的宅基地面积。同时，鼓励金融机构和社会资本参与，探索农民宅基地自愿有偿退出的市场化运作机制。