2018年“中央一号”文件谋划新时代乡村振兴的顶层设计，提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。这与之前提出的农村集体土地承包经营权分置类似，主旨是在保持宅基地集体所有权的前提下，鼓励以农村住宅和使用权的流转、租赁、抵押等方式获得财产性收入，放活土地市场。“三权”关系需要进一步明确，确定每种产权的权能和功用，以明确宅基地土地市场的内容。
1.宅基地土地归集体所有
集体负责规划宅基地利用、对集体成员分配土地、满足成员居住需求；对违规、多占宅基地的行为进行制止和纠正；有偿收回退出的宅基地和没收超标且没有合法产权的宅基地；牵头整治盘活宅基地，优化村庄建设。
2.资格权归集体成员
所有权和使用权依据村集体成员资格进行一次分离，具有资格的农民获得土地的使用权，可以占有、使用、收益，具有资格权的农民才可以享有这块土地上所产生的收益，具体表现为资格农户可以通过实际占有使用，建设房屋享有房屋财产权，获得收益，也可以通过住宅和宅基地使用权流转获得财产收益，还可以通过抵押宅基地和房屋获得银行贷款。资格权具有三层含义：一是使用，继续发挥宅基地的居住功能，保障集体成员“户有所居”；二是收益，落实农民房屋和宅基地财产权，资格权与使用权的重要区别是资格权中包含有使用和收益，资格农户对宅基地的使用与收益分配相关联，可以获得财产性收入；三是资格权不是使用权，可以与使用权分离，与使用权分离后的资格权不具有财产性质，不能再次流转、租赁和抵押获得财产性收入。
3.放活使用权
具有资格权的人并不一定使用相应的宅基地，可以将使用权让渡给其他人从而获得收益，集体也可以将使用权让渡给不具有资格权的使用者，所得收益在集体成员之间按照资格进行分配。比如，城市租赁住房的建设用地供给，集体可以直接进入土地市场，将使用权让渡给政府，政府开发收益在政府与集体之间分配，集体所得既可以按照集体资产入股分红，也可以根据集体成员让渡使用权的情况按照资格权进行分配。因此，拥有使用权的主体可以是资格农户，也可以是没有资格的农户，甚至可以是城市提供公租房的政府。使用权是进入土地市场流转的产权，要“适度放活”（详见图9-5）。
4.宅基地土地市场体现在使用权流转
宅基地制度改革的目的是“激活”沉睡资本、“放活”固化要素，让农民获得财产性收益，撬动社会投资、发展新业态。被激活财产性收入、撬动资本性收入、扶持新产业新业态建设用地需求应该在使用权上做文章。具有资格权的农户宅基地使用权可以转让、继承、租赁、抵押，通过使用权放活，使宅基地成为农民的财产，农民从中获得财产性收入。当然这一使用权土地市场是有边界的。
图9-5 宅基地“三权分置”关系及使用权流转市场情况
【注释】
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[1]“三权分离”不是“三权分置”，“三权分离”指宅基地及其房屋的产权主体结构呈现一块标的物上有三种产权形态，并且三种产权有不同的权能内容，分属于不同的主体的特征。
[2]“社员”是和农村人民公社制度相对应的对农民的身份界定。1982年以后允许回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，这些“非社员”使用宅基地。
[3]1983年对城镇个人建房专门出台了《城镇个人建造住宅管理办法》。
[4]孟祥仲、袁春振：《从“转变经济增长方式”到“转变经济发展方式”》，《山东经济》2008年第3期。
[5]孙弘宇：《以产权保护为核心的土地管理模式》，同济大学2006年博士学位论文。
[6]陈文胜：《乡村振兴战略推动城乡关系进入新时代》，《湖南日报》2017年11月9日。
[7]孔令刚：《实施乡村振兴战略推进农业农村现代化》，《安徽日报》2017年11月1日。
[8]刘守英：《乡村振兴战略是对重农业轻乡村的矫正》，《农村工作通讯》2017年第21期。
[9]闫坤，张海鹏：《决胜建成小康社会的农业发展蓝图》，《经济参考报》2017年11月2日。
[10]张红星、桑铁柱：《农民利益保护与交易机制的改进》，《农业经济问题》2010年第5期。
[11]笔者在前期研究中提出：“宅基地管理的方向应该是‘适应人口的流动性’和‘打破城乡二元分割’。围绕这两个原则，基于农村宅基地产权完善的收益共享机制的构建，是当前农村宅基地管理的关键。”摘自杨璐璐：《农村宅基地制度面临的挑战与改革出路——基于产权完善的收益共享机制构建》，《南京社会科学》2017年第11期。
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