财产权在城乡建设用地市场中的作用

党的十九大报告中提出“实施乡村振兴战略”，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，很多学者对“城乡融合”的解读赋予不同于“城乡统筹”的新的时代意义，认为是中国城乡关系的又一次飞跃^[6]，更加强调城乡地位的平等，更加强调城乡要素的互动，更加强调城乡空间的共融^[7]。体现了政府主导下“以城统乡”思路的转变，更强调城市和乡村，两个板块共生共荣，共同发展^[8]，农村不再是单纯被动地接受城市的反哺，也不是被统筹带动以实现城乡一体化，而是主动发力、迎头赶上，成为城乡发展中的新主角，成为我国经济发展的新引擎^[9]。城乡二元土地市场和政府垄断土地供给这一“非融合”的典型要素流动方式，显然不符合新的改革战略，很多学者也一直对“保障性”“禁止流转”的观点进行了批驳，认为赋予农民没有效率却又诸多限制的宅基地使用权并不能构成社会保障，今后改革应凸显财产性^[10]。顺应城乡融合发展，建立城乡统一的建设用地市场等一系列改革部署，宅基地使用权物权化、财产权化是发展方向。现行宅基地制度仅体现了居住权的保障，而财产权与使用权几乎没有，这需要赋权扩能，兑现财产权。

城乡建设用地的流转不仅涉及土地要素市场问题，也涉及住房供地问题。宅基地使用权物权化、财产权化势必带来新的土地交易行为，城乡要素流动势必打破政府垄断供地，与此同时，无论是集体建设用地还是城市住房，在历史发展和现实需求中，都存在非市场化的影子，即宅基地的福利分配和城市开发中的公租房，土地市场化交易又不得不审视宅基地福利分配和城市建设用地招拍挂之间的公平性问题和宅基地的社会保障意义。因此，宅基地使用权物权化、财产权化不单单是法律的修改，而是与此联动的住房供地机制、土地收益分配的多效联动贯通机制的全盘布局（详见图9-2）。

图9-2　宅基地财产权化与土地市场的关系(www.xing528.com)

第一，宅基地物权化、财产权化就要打开集体建设用地市场。围绕“适应人口的流动性”和“打破城乡二元分割”^[11]这两个原则，农村闲置建设用地（经营性和宅基地）只在村域范围内盘活是无效的，无益于城镇化发展和土地增量供给的要求，突破城乡边界的土地要素配置是必然趋势。

第二，进入市场的方式则需要精心地设计，从现有的试点探索来看，主要有三种方式：一是村庄内部宅基地流转；二是宅基地整治，“增减挂钩”的指标交易；三是集体经营性建设用地直接入市提供租赁住房和产业发展用地。这三种方式适用于不同的区域和目的，第一种适用于村民之间的需求平衡；第二种适用于远离城区的中心村建设和村内改造，乡镇范围的规划项目改造、县域范围的建设用地指标盘活和农用地增加；第三种适用于城乡接合部、城中村改造和乡村产业发展。

第三，集体建设用地入市推动构建多主体土地供应渠道。过去中国房地产的20年发展历史就是国有土地发展的历史，特别是商品房住宅土地，来源单一，政府垄断住房供地，地方土地财政依赖房地产。国有土地招拍挂出让，是商品房住宅土地的唯一来源。当前，国土管理部门鼓励集体建设用地建设租赁房，多地试点集体土地用作租赁住房用地，开启了住房供应和土地供应的新时代。住房和商品房相区别，政府不再垄断住房供地，居民住房形式可以购买也可以租赁。经济工作会议等提出“推动建立多主体供应、多渠道保障租售并举的住房制度”，多主体供应房源，必然需要多主体供应土地。这一探索不仅缓解国有土地用地指标的紧张，而且有利于解决城中村改造，不仅对集体土地价值将有很大的提升影响，而且对于商品住房市场来说也能起到缓解供需的作用。