使用权限制：用途管制与指标管理

改革开放以后，土地管理法使用“建设用地”范畴，宅基地被划为建设用地的一类，对宅基地的管理条款是放在“建设用地”这一章里面，从管理内容上看，重在管制宅基地的使用，而对宅基地产权，《土地管理法》没有做明确说明。划为建设用地以后，宅基地从制度上被纳入用地管制：一是宅基地使用是建设行为使用国有土地的例外情况，受到用途管制。二是宅基地要受到指标管制，农民盖房要有建设用地指标。三是宅基地受到审批管制，农民建房使用土地要依法申请，办理审批手续，涉及占用农地的要办理农地转用审批手续。四是尽量使用原有宅基地和村内空闲地。五是宅基地受到标准管制。一户一宅，并且面积不能超标，对于各种历史原因导致超标的，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定做出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行登记。六是城乡流转市场关闭。不能向城镇居民出售，出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。

对宅基地使用权的流转限制过严，退出补偿机制既不完善也不清晰。尽管之前规定宅基地使用权的转让适用土地管理法等法律和国家有关规定，但有关规定不很明确。实践中，集体经济组织内部存在着通过买卖或出租农房形成的宅基地使用“隐性流转”情形，土地管理法未认可这种流转行为的合法性。随着农民进城落户居住，农村不少房屋常年闲置，由于缺乏流转规则，资产变现难。我国仍处于农村人口向城镇快速流动的阶段，农村闲置房屋还将增多。(www.xing528.com)

在对宅基地按照建设用地管理进行管制的同时，在产权上并没有赋予同国有建设用地同样的产权权能，对宅基地的产权继续限制。也就是说，宅基地作为建设用地一类只有享受指标和审批的义务，没有建设用地的权利。虽然将宅基地使用权作为用益物权，但是又规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，没有赋予收益权，农民房屋财产和宅基地不能抵押融资。因此，用益物权没有落实，宅基地产权仅是集体经济组织以成员身份无偿获得的居住权。