集体成员权及其制度意义

1.宅基地使用者的资格范围问题

宅基地的使用资格锁定在集体成员身份。政策对宅基地使用主体的最早界定是“社员”，一直到1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年《村镇建房用地管理条例》仍然使用“（农村）社员”^[2]。家庭承包制确立以后，“社员”一词才消失，在1984年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》、1985年《村镇建设管理暂行规定》中宅基地使用主体改为“村镇公民”“村镇居民”，这是和“城镇个人”建房相对应的^[3]。以1986年第一部土地管理法为标志，对宅基地使用主体的称谓正式改为“农村居民”，因为此时国家允许城镇非农业户口居民利用集体所有的土地建住宅，“农村居民”与“城镇居民”相对应，“农村居民”既包括农村集体成员，又包括回乡落户的非集体成员，《土地管理法实施条例》对回乡落户的非集体成员使用宅基地的申请审批规定与农村村民一样。1991年《土地管理法实施条例》又将“农村居民”改为“农村村民”，“农村村民”与“城镇非农业户口居民”“回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞”相区别，仅指有集体成员资格的农民。以后的政策和法律在指代农村集体成员时都使用“农村村民”一词。自1998年以后，国家禁止农民住宅向城市居民出售，表明城镇居民，包括准备回乡落户的人，都不再是宅基地的合法产权主体，宅基地的使用主体只能是具备集体经济组织成员身份的“农村村民”。宅基地的使用主体被锁定在集体成员中，农民把宅基地流转给非集体经济组织成员的制度空间狭小，更加凸显宅基地的居住保障功能，淡化商品资本功能。

2.宅基地保障意义大于财产意义(www.xing528.com)

宅基地制度从人民公社时期开始一直沿着“实化集体所有权、弱化农民使用权、放大房屋所有权、强化管制”这条路径变迁。无论是1998年之前的以农民个人为单位、平均分配，还是1998年以后以户为单位分配，农民获得宅基地的方式就是向集体申请、无偿分配。可见，宅基地并没有进入市场，没有市场价格支付。集体组织让渡宅基地使用权不是为了获得地租收益，而是满足农民居住需求，所以依法申请无偿划拨方式体现了居住权保障功能。即使允许房屋交易，但是资格制约、面积户数限制，使用宅基地流转的制度空间被局限在解决居住需求，导致没有投资空间，宅基地财产属性大打折扣，现实中的交易价格远低于城镇房屋价格，多是建房成本。宅基地无偿使用，村庄集约化程度较低，户均使用宅基地接近0.6亩，人均超过100平方米，浪费严重。在一些东部沿海发达地区，宅基地供求矛盾又十分突出。