如何解决农户的使用权问题

1.使用权流转面临市场活力和制度约束困难

在试点地方，由于流转范围仅限于农村集体经济组织成员，农户也不习惯到别村居住生活，造成宅基地使用权流转困难。即使把流转范围扩大到整个县域，仍然存在县域内的宅基地需求市场小的问题，宅基地使用权的价值难以得到充分体现。

在非试点地方，存在制度的约束。相关法律法规对宅基地使用权流转做出了严格限制，如《中华人民共和国土地管理法》第62条第5款规定“农村农民出售、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准”；国土资源部2004年颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》，严格禁止城市居民在农村购买宅基地建房，禁止为城市居民颁发农村宅基地使用权等。因此，传统的宅基地流转主要在集体内部通过置换和继承等形式进行。

2.宅基地直接入市困难

在试点地区放开了宅基地等农民集体所有土地使用权的转让、租赁和入股，但是仅仅限制在试点地区进行“封闭式”流转，对宅基地入市也持谨慎态度，规定闲置的宅基地可以入市，或者进城农民的宅基地在其自愿原则上有偿退出，不搞强迫。中央和相关地区已经在逐渐试点和探索落实宅基地所有、保障农户的宅基地资格权和放活宅基地使用权。但是，对宅基地使用权到底放活到什么程度还是非常谨慎的。

3.放活宅基地使用权的风险防范问题

放活宅基地使用权，也面临一定的风险，如宅基地使用权向农民集体以外的城市居民或商业企业流转，宅基地流转与集体经营性建设用地打通，地方集体经营性建设用地入市向宅基地要增量。首先，现实中，一些城市的郊区或具有独特自然生产资源的农村宅基地已经变相成了一些富有的城镇居民的别墅和花园，改变了宅基地的用途和功能定位。其次，一些地方政府强制或诱导不能真正落实城市就业和社会保障的农村居民以宅基地换取城市户口，可能潜藏了较大的社会风险。最后，一些村集体和乡镇组织通过宅基地等集体建设用地直接入市，建立了村级和乡镇级土地财政，既不利于实现农民的土地财产权，也不利于农村社会的稳定。

4.农房“共建共享”方式难以形成规模效应

由于“共建共享”只能在自有宅基地上进行原拆原建，受到原有宅基地分布格局和区位条件的约束。虽然在建设方式和权属界定上有一定的灵活性，但是也存在零散分布、缺乏规划的问题。

5.宅基地整理指标的使用方式和收益分配方式还存在不确定因素(www.xing528.com)

从试点地区的经验来看，宅基地节余指标必须向经营性建设用地指标转换才能获得最大的收益。但是目前这类指标的转换还存在一定的政策风险。同时，宅基地节余指标交易所获得的收益在政府、村集体和农户之间如何分配也是一个有待进一步探索的课题。

6.纯化为典型用益物权后的宅基地使用权是否还继续坚持无期性

从各地的实践看，对于“三权分置”后使用权流转大多设定了期限，但是地方具体标准不一。“三权分置”和宅基地流转后，使用权则不再具有福利性质和居住保障功能，使用主体也不一定是集体成员，对于更大范围内的社会主体，在多长时间内使用，不仅涉及资格权人实际占有使用权益，以及宅基地保障功能在资格权人身上的发挥，而且影响资格权人的退出进程。时间太短，不利于使用权主体投资收益，时间太长，将进一步导致宅基地“私有”权利的固化。

学术界存在以下三种基本立场：一是主张该使用权具有永久性。即有论者基于现行《中华人民共和国土地管理法》的推定认为：宅基地使用权是无期限物权，具有永久性。有论者基于宅基地使用权本质上是一种地上权的立场，并结合当前我国农村居民将其看成是没有使用期限限制的心理习惯，主张宅基地使用权具有永久性的特征。二是主张该使用权并不是永久性的，而是一种“不确定性”的权利。因为农村集体经济组织成员身份丧失和成员生命延续等“不确定”导致这种权利的存续也具有“不确定性”。还有论者认为宅基地使用权期限的确定应由所有权人和使用权人协商确定。三是主张该使用权应该具有相应固定的期限。如刘俊教授认为无论宅基地是居住权保障还是独立物权，都应有一个明确的使用年限，其甚至认为宅基地使用权“与所有权的本质区别之一就在于它的期限限定”，进而主张宅基地使用权期限应以我国人均寿命为70年来设定使用权期限。

【注释】

[1]夏沁：《农村宅基地“三权分置”改革的立法实现》，《地方立法研究》2018年第4期，第104—116页。

[2]宋志红：《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，《法学评论》2018年第4期，第142—153页。

[3]这里论述的是“资格权”的取得标准，不是宅基地的取得标准。前文论述的各种界定集体经济组织成员的标准都是无偿的，通过各种方式界定是否是经济组织成员，进而确定是否拥有资格权。除了这种方式以外，在资格权取得中引入有偿机制，有偿购买资格权。