应对农户资格权实现的问题

1.宅基地资格权的认定难

资格权强调的是一种主体资格，是指农户以农村集体组织成员身份去初次申请宅基地的资格，宅基地资格权的主体必然是村集体经济组织成员。是否是村集体经济组织成员是获得资格权的关键。目前，各地对集体经济组织成员的界定方法主要采取“户籍法”，由于户籍在我国仍是一个重要的公共服务分配依据，以户籍为标准划分集体成员资格权的方法拥有其他各类方法所难以比拟的认可度、稳定性及易操作性。但是，由于户籍制度的放开，农民可以随意迁入迁出，当原集体经济组织成员因户籍制度改革等因素从农业户口变为城市户口，从户籍角度看，其已不再是集体经济组织成员，但实际上仍居于原址，这种变化属于因客观条件导致的非依据主体意愿而产生的被动改变，若盲目将该类成员与自愿放弃农民身份的进城人员一概而论，则无法彰显公平。同时，也大量存在返乡农村劳动力，有些是户籍从未迁出过，有些则是回乡落户定居，例如，退伍军人、大中专院校学生毕业回原籍，还有一些外嫁女等情况。农村较高的人口流动性，增加了集体成员资格认定的难度，户籍不可能作为唯一认定标准。因此，一些地方根据实际创新出“义务划分法”“历史划分法”“出生划分法”“习惯划分法”“土地承包经营权划分法”。但是这些村规都存在各种隐患：“义务划分法”认定困难，为某些村干部留下操作和牟利空间；“出生划分法”只论是否生于本村，不管目前户籍为何处，极易造成集体经济组织成员数量的过于庞大；“习惯划分法”极易产生违法违规认定现象。还有些地方扩大资格权的取得标准^[3]，通过缴纳有偿使用费的方式，获得有偿使用宅基地的资格权，如贵州省为在非户籍地有偿取得存量农村宅基地做出了创新。对于资格权的认定，需要保持村集体在认定集体成员权上的自治权利，保留一些弹性，同时也需要从国家法律和政策角度，出台指导性意见，要指导资格权划分工作合法与有序进行。

2.宅基地退出中资格权的保障和风险控制机制缺乏

宅基地退出是农民市民化的过程，与宅基地流转不一样，退出行为发生在农户与集体之间，因此，我们认为宅基地退出应该是资格权的退出。各地在宅基地退出的方式、补偿标准等方面围绕宅基地整治议题做了探索，但是鲜有明确退出中的产权关系。从时间维度看，宅基地退出机制的研究和实践探索要早于“资格权”的提出。因此，宅基地退出实践做法和退出中农民利益关注较多，而对于退出的是何种权利？宅基地退出是否是资格权的退出？缺乏实践定位和研究。

在宅基地退出中，面临以下三个问题：一是是否要退出资格权；二是整治后资格权如何落实和保障；三是退出的资格权能否再次获得。这其中涉及两类土地利用情况：一是单纯的农户自愿有偿的主动退出；二是集体或地方政府主导下的宅基地整治中的有偿被动退出。在两类土地利用情况中，上述的三个问题会有不同的表现。

（1）闲置宅基地的主动退出困难和退出方式激进(www.xing528.com)

由于农村村民在建房、缴纳社会抚养费等事项中比城镇居民享有优惠政策，同时又普遍存有落叶归根情结，所以农村闲置宅基地有偿退出自发动力机制有限。一些地方为了引导鼓励在城镇有稳定就业的农村村民退出宅基地或放弃农村申请建房、进城落户，以行政动员或拿土地财产权诱导农民换市民身份，加速人口城镇化和宅基地腾退。实际上，宅基地有偿退出中，农民被赋予了土地财产权，解决农民市民化过程中的资金问题。但是，是否退出宅基地应该是农民的理性选择，不能靠收益诱导甚至行政干预，应该充分尊重农民意愿，有序进行，不能搞一刀切的宅基地退出和农民进城运动，不能诱导农民拿土地财产权换市民身份。

（2）宅基地整治中亟待建立农户资格权保障机制

在以土地整治、置换为方式的被动退出模式中，退出的并不是资格权，而是使用权，农户依然是集体经济组织成员，享有资格权，只是资格权的实现形式发生了变化。各地创新退出模式在保证农户资格权的同时，节约建设用地指标，比如，农民上楼；或者创新资格权的持有方式，比如，浙江义乌将资格权折成建设用地指标，产生的“集地券”归农户所有。同时在新建社区落实资格权中实行差别化政策，解决资格权分配的公平问题，比如，义乌市在不同区域采用不同实现形式，分为城乡新社区集聚建设和农村更新改造，以此来保障农户的资格权落实、运行，能够良好规避福利差异风险。义乌市规定村集体经济组织依据本村宅基地民主管理机制对分配取得的宅基地实行有偿调剂、有偿选位，有效解决资格权分配的不公平的风险。然而，在资格权的多样化实现方式中，出现不少把农户资格权变少或不兑现的情况，使农户的资格权成为一种“空头支票”或“期许权”。甚至通过置换方式，将宅基地资格权与市民资格挂钩、与市民所享有的社会保障与福利联系在一起，变农民为市民，从而自动造成农户资格权的灭失。

（3）资格权退出后的风险控制

实践中不少地方探索宅基地资格权退出后的重获机制，比如，江西余江区的“时间换空间”。这种机制消除村民退出宅基地进城落户的后顾之忧，鼓励在城镇稳定就业且暂时不使用宅基地的农民放弃宅基地资格权。一方面，承诺继续享有原集体经济组织的资产分配权；另一方面，探索“留权不留地”、颁发地票期权等方式保留资格权，承诺若干年后可以申请重新获得宅基地资格权。但是这一承诺的实际效果还有待观察。如果退出资格权后，还是集体成员身份，在第一次退出时已经享有了土地财产权收益，能否再次取得宅基地资格权？这也是需要在资格权重启机制中考虑的，需要将资格权退出的有偿机制和重启机制统筹考虑。