宅基地使用权实践案例分享

使用权的实现主要在以下两个方面：一是宅基地使用权流转，目前除包括第一批15个宅基地试点在内的全部33个地区和第二轮试点的104个县级行政区及3个地级市，全国其余地区还没有允许宅基地流转入市。传统地区还是局限于集体内的置换或继承等方式进行小范围流转，而试点地区已经逐渐探索出跨县域和县域内等多种流转范围，使用权权能大大加强；二是宅基地使用权抵押，试点地区也普遍对宅基地抵押做好制度准备，包括银行在内的多种金融主体参与其中。

1.使用权流转

（1）宅基地和房屋流转

宅基地使用权流转中的转让行为，实质上是农民丧失宅基地使用权，将使用权转让给某范围内的受让人。现行法规规定只能在本集体内部流转，即只能流转给本村成员或村集体经济组织，但在试点改革中，各试点地区都进行了适度的突破。例如，在县域内流转，或在省域内流转，但对转让方和受让方均设置了较为严格的条件，以保证宅基地制度的基本原则不受到冲击。例如，云南大理市将宅基地使用权转让的范围扩展至同一乡镇、办事处辖区内符合宅基地申请资格条件的农村村民。湖南浏阳市、青海湟源县、新疆伊宁县等试点地方则将宅基地使用权转让的范围扩展至县域范围内的村集体经济组织成员。在四川泸县的实际情况中，现实发生的跨村转让案例很少，农民仍然习惯以家族或宗族聚居而居。因此，在不同地区表现出不同的转让形式，范围总体上呈现扩大趋势。

宅基地和房屋流转中的出租行为较为常见，一般为城郊农村和旅游区，如云南大理市规定：宅基地使用权不得单独出租，必须有地上建筑物并和地上建筑物一起出租；出租需取得集体经济组织书面同意。由于出租只是阶段性使用权流转，因此在现行法律条文中并没有对其禁止，农民不会因为使用权出租而丧失宅基地使用权，即承租人并不会受到身份限制的影响。但是《中华人民共和国合同法》中规定租赁期最长为20年，大理市网上出租信息也表明大部分农民将宅基地以20年的时间出租。

（2）有偿退出

使用权实现流转的一种形式是宅基地有偿退出，在部分地区由于经济发展和规划建设等原因，集体成员逐渐脱产离开农村，其宅基地也因此归还集体。但是在试点地区，由于使用权的存在，自愿退出宅基地后集体需给予其相应补偿，但对于传统农村来讲补偿金难以兑现，且试点地区还没有统一标准，例如，福建晋江市是按照置换的方式来进行补偿，陕西各地区补偿金额也不等，如果未来随着城镇化进一步发展，会对基层财政带来巨大负担。并且由于地方财政给付能力有限，实际发放金额并不能达到农户真正要求，以及村民对宅基地期许值的上升，都会影响退出的实际效果，因此如何调和其矛盾将是需要面对的问题。并且农户一旦退出，就彻底丧失了被退出地块的宅基地使用权，因此适用范围有限。

（3）农房“共建共享”(www.xing528.com)

放活宅基地使用权的一个创新是实行农房“共建共享”，即允许一户或多户农户以宅基地使用权独资、联合，或者与社会资本结合，共享居住、商住或经营，出资方获得一定年限的集体建设用地使用权。如四川泸县探索由村集体股份经济合作社统建商住一体的楼房，住房用于安置宅基地退出农户，经营性门面采用出租、出售的方式经营，收益由居住农户共享。具体方式为：出资方获得部分房屋的所有权和对应分摊土地部分的一定年限的集体建设用地使用权，地方政府为其进行房屋所有权和集体建设用地使用权的不动产统一登记，出资方取得的不动产权利在使用期限内可以转让、租赁和抵押；农户也获得部分房屋的所有权，但其对应的土地权利为宅基地使用权，地方政府为其颁发以房屋所有权和宅基地使用权为内容的不动产权证；在出资方的建设用地使用权期限届满后，土地权利归还给农民，农民重新享有针对整宗宅基地的完整的宅基地使用权，地上房产则按双方协议处理。此种模式的实质是宅基地权利的二次分离：农民集体从土地所有权中分离出作为用益物权的宅基地使用权并让渡给农户，农户再次从宅基地使用权中分离出另外一个也具有物权属性的“子权利”并让渡给社会主体，当然相对较弱，而且具有期限限制。即宅基地权利由农民集体、农户和社会主体三者共享。

（4）宅基地节余指标使用

宅基地流转除了地点不变、性质不变的流转，还有整治后的节余指标使用。通过宅改整治土地农民上楼，腾退出集体建设用地。试点地区宅基地节余指标市场化交易和利用的主要途径有三种：一是宅基地指标通过规划调整后落地作为集体经营性建设用地入市。为加强“宅改”与“入市”的有效衔接，四川泸县允许腾退的节余建设用地指标经过规划布局、指标调整、补偿安置、行政审批，转化为集体经营性建设用地，凭证入市出让。二是宅基地指标在县域内以市场化方式调剂给其他村组异地使用。这为重点镇的发展提供了充足的用地指标支撑，指标流转收入用于解决农民宅基地退出资金补偿和集中居住建设。三是宅基地指标由政府保底收储，用于与省内其他地市州交易。当指标通过市场化方式进行调剂使用后，由政府与原集体经济组织就指标二次收益的溢价部分进行结算。

2.使用权抵押

宅基地使用权在农民住房财产抵押方面，浙江义乌市允许持有本市农房及宅基地不动产权证书的权利人以自有农房作为抵押物向金融机构申请贷款。确保“户有所居”的前提下，按照自愿、有偿的原则，在不改变宅基地所有权性质和不改变集体经济组织成员资格的前提下，允许宅基地使用权通过买卖、赠与、互换或其他合法方式在集体经济组织内部流转或跨集体经济组织流转。义乌案例宅基地使用权转让客体以不动产权证书为前提，可以规避小产权房合法化的风险。跨集体经济组织流转后使用年限最高70年，使用期届满后可优先续期。义乌市的做法可以规避非集体经济组织成员无偿无期限使用宅基地的风险。流转收益在集体经济组织和农户个人之间合理分配。流转后，受让人在使用年限内享有宅基地使用权及地上建筑物的占有、使用、收益、处分权利。但义乌市并未对受让人是否可以成为集体经济组织成员并获得相应权益，如落户及享受公共社会服务等方面做出规定。

目前，大部分地区采用房地一起的模式，即允许宅基地使用权与其上的农村住房一并抵押，原因在于当被抵押的宅基地使用权拍卖、变卖时，其受让人应当保证在本集体当中，防止城镇居民等非集体成员借机获得宅基地使用权。对此有学者认为要将农村集体经济组织这一特别法人纳入流转对象，并赋予其优先购买权（杨志航，2019），因为农村集体经济组织已经具有法人资格，具有一定相关职责并能够独立地承担责任，这也符合国家对宅基地使用权的要求。