宅基地所有权实现的地方实践探究

宅基地改革中，所有权的让渡不应只是单纯的权属让渡转移，也体现着我国农村集体所有制与农民集体土地所有权的主体地位。即在地方实践中，改革试点地区突出村集体的主体性，以及相应的法人资格、权利义务和让渡合法性。此外鉴于农村实际情况，也赋予村委会相应权能，合理行使并与村民建立有效监督框架。目前，在试点中所有权的实现集中于以下几个方面：一是完善农民集体的主体地位和组织形式；二是强化集体对宅基地依法享有的收益权利；三是强化集体对宅基地依法享有的处分权利；四是明确对宅基地规划利用的管理；五是落实集体对宅基地的监督权和管理权。

1.完善农民集体的主体地位和组织形式

宅基地所有权的实现以村农民集体为核心，即维护强化农村集体土地所有权，坚持集体所有权的根本地位。集体所有权一般由村集体经济组织、村民委员会或村民小组代表集体行使土地所有权。村集体经济组织、村民委员会或村民小组一方面是基层治理单位，负责村域公共事务的管理，理应包括对宅基地利用的管理；另一方面承担土地所有权主体的权责，是一个产权单位。这两种主体权责应该统一于一个主体身上，所有权的履行和宅基地管理相统一才能顺利开展宅基地分配、监管、退出等各项工作，宅基地利用中的集体意志才能实现。

实践中，对于所有权的完善，各地也是在基层治理主体和产权主体一致的方向上，一方面明确所有权主体单位、创新组织形式。福建晋江市、浙江义乌市、江西余江区、四川泸县和广西北流市等5个地区，通过成立专管部门落实集体所有权。目前，一般是通过村民大会或村民代表大会选举出村民事务理事会，来进行具体事项管理，如广西北流市、福建晋江市和江西余江区，但不同的是，福建晋江市和广西北流市由全体村民代表选举构成，而江西余江区则是在每个村中选出3—5名乡贤来构成村民事务理事会代表“农民集体”行使宅基地所有权，其中涉及宅基地的重大事项须经村民会议或村民代表会议讨论通过。在浙江义乌市，当地要求各行政村成立村土地民主管理组织，行使土地民主管理职责。而四川泸县则采用公司的形式进行所有权管理，其将宅基地有偿退出实施主体明确界定为村集体资产经营股份公司，明确县政府、镇政府、村委会各自的职责，让集体资产管理公司作为市场化的经济主体开展宅基地退出活动，做到政企分开。

另一方面强调全民参与强化集体属性，以完善农民集体的主体地位。全民参与被广泛应用于各个试点地区，包括陕西高陵区、云南大理市、新疆伊宁县、湖南浏阳市、天津蓟州区、青海湟源县、江苏武进区、安徽金寨县、西藏曲水县、宁夏平罗县10个试点，通过村民大会和村民代表大会的形式，参与宅基地的管理，来完善农民集体的主体地位。如云南大理对宅基地的审批中规定要通过村民小组会议和村民理事会讨论。新疆伊宁县也以村民议事制度，通过完善对管理事项的知情权、参与权和监督权等来扩展农户的所有权。

2.强化集体对宅基地依法享有的收益权利

长期的无偿分配制度已经淡化了集体作为所有权主体让渡使用权的经济利益。如果宅基地继续保持自有居住功能，谈集体的所有权经济利益违背福利性质，但是宅基地入市流转实现财产性收益或农民超标违法使用，则需要在保持成员间资源占有公平、城乡市场公平等基础上，寻求集体的经济收益则是合情合理的。针对面积超标、违法建房、长期闲置的宅基地，地方坚持“一户一宅”为前提，对超出部分实施有偿使用，按照当地基准地价，对其进行管理。如福建晋江市就将上者再次划分为初次分配农户和因故超出农户两种情况，对超出部分统一有偿使用，以此确保宅基地处分权和收益权的良好实现。义乌市提出各行政村村级集体经济组织依据本村宅基地民主管理机制对分配取得的宅基地实行有偿调剂，有偿选位。对本村集体经济组织成员超过标准占用及非本村集体经济组织成员占有和使用宅基地实行有偿使用。在流转后集体收益方面，安徽金寨县就将农户腾退出的宅基地通过城乡建设用地增减挂钩的形式在省内流转，所得收益按比例分配给农户。对农户而言，宅基地所有权也通过其参与具体事项的收益处分来实现，通过参与村小组、村民大会等形式进入宅基地具体处置行为中，在一定程度上也实现了自身的处分权和收益权。江西余江区把村民事务理事会作为第三方鉴证人参与合同的签订，按照集体土地基准地价的一定比例提取宅基地使用权流转集体应享有的收益，实现个人与集体之间的利益公平。此外，确权登记工作的落实，也使农民集体及成员能更好地激发所有权活力，同时还在一定程度上避免了宅基地收益分配中的寻租空间。

3.强化集体对宅基地依法享有的处分权利(www.xing528.com)

有条件的村集体探索建立宅基地（使用权）收储机制，配合实施宅基地“择位竞价”机制，有利于盘活农村闲置宅基地资源，缓解建设用地的供需矛盾。我国土地管理法第66条规定，为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设，农村集体经济组织报县人民政府批准，可以收回宅基地使用权。此外，符合条件的本集体经济组织成员在申请取得宅基地权利后，不积极、正当地使用宅基地的，村民事务理事会有权收回宅基地；对于不符合村庄规划、长期闲置和超标准占用的宅基地，赋予村民事务理事会收回宅基地的权利，及时纠正和有条件地调整、收回宅基地。

4.明确集体对宅基地规划利用的管理

在规划利用的管理上，所有权的实现主要表现为由地方政府主导到村民集体主导转变。宅基地作为隐性闲置资产和显性保障补全的综合体，此两项特性在地方改革中纠缠交错，一方面隐性闲置资产的盘活有利于农户获得更多发展红利，但在获得收益的同时也应注意到可能出现宅基地保障缺失；另一方面也要保障宅基地的社会保障的补全功能，防止宅基地因私自规划而造成未来缺失社会保障功能。因此保持二者平衡的关键就在于土地规划利用。

城市发展往往是建立在转换农村土地使用形式的基础上，宅基地作为集体土地的一部分，具体的规划利用需要契合当地发展的实际，具体可以表现为宅基地面积和宅基地用途。而试点地区管理部门主要分为以村委会为核心和以专业部门为核心。例如，在云南大理市，由于适合发展旅游业，但上级政府的统一规划往往导致多村一面的情况，因此大理在下辖村委会中成立村庄规划建设管理委员会，将规划审批环节下放，对于面积并无过多要求。而在陕西高陵区，因地处传统农区，故规划较为单一，集中于更细化的面积等角度，因此以村委会为指导负责主体进行规划。在新疆伊宁县当地政府也以村委会为核心，制定了村级土地利用总体规划管理办法。故在一定程度上，宅基地规划利用管理的参与主体已经转移到农户手中，更加加固了所有权中的农户私权倾向。江苏武进区明确了通过区、乡镇和村三级部门对宅基地管理的指导要求。

5.落实集体对宅基地的监督权和管理权

所有权的监督是指通过加强农民集体对宅基地的监督和管理，由村相关组织按照村庄及土地利用等相关规划，管理本集体范围内的宅基地，对宅基地的规划实施和利用情况进行监管。监督权对所有权良好实施有重大意义：一是及时发现所有权实施中出现的问题；二是对实施的过程进行评估。江西余江县村民事务理事会根据本村实际，在不突破区规定标准的基础上，制定有偿使用费起征面积和收费标准，并通过村民会议或村民代表会议合理确定。浙江义乌市要求各行政村成立村土地民主管理组织，行使土地民主管理职责。该民主管理组织与宅基地取得置换、村庄规划编制、土地复垦等重大事项时，须按法规进行民主决策。