宅基地资格权在地方的实践和实现

1.将农户资格权理解为成员权

将农户资格权理解为成员权的，宅基地资格权应该从现行的宅基地使用权中分离出来，并且将宅基地资格权成员权化，担负起保障农户的身份性福利功能，形成宅基地上土地所有权、宅基地使用权及成员权“三权分置”的权利配置格局。浙江省德清县和浙江省义乌市的实践形式就是以成员权的方式进行了探索，具体包括农户的宅基地资格权的“变现”形式、“落地”形式、“保障房置换”等形式^[1]。例如，浙江省义乌市的实践形式主要是通过既不改变农村集体土地的所有权性质，也不会改变集体经济组织成员的身份的方式来实现宅基地使用权的流转。例如，《义乌市农村宅基地使用权流转暂行办法》中就提到，农户的农村集体经济组织成员身份与宅基地的使用权分离，如果农户要流转宅基地的使用权，那么农户的资格权的存在形式就是成员权，同时还可保留其农村集体经济组织成员身份。在政府的规定范围内，宅基地的使用权可以看作是纯粹的财产权，可以通过在交易平台上挂牌转让、自由流通的方式在本农村集体经济组织内部，非本集体经济组织范围或非农业户口居民之间交易，甚至还能以抵押的方式在银行进行贷款。现有的政策规定，跨集体组织流转过程中的宅基地使用权的期限是70年，这是为了发挥宅基地使用权的社会保障的作用，如果农户将宅基地的使用权让渡给别人，宅基地使用权所承载的保障功能在长时间内（最长70年）将消失。因此，这种将农户资格权理解为成员权的地方实践形式是指农户流转了宅基地使用权之后，只能靠成员权来对集体事务进行管理和分享集体经济组织的资产，不再享有宅基地的任何具体权利。

2.将资格权理解为宅基地使用权

资格权就是将宅基地的权利配置链条延长而创设出来的新的权利，本质相当于创设新权利之后的使用权的代称。北京的地方实践形式主要表现在保持农村关于宅基地所有权、使用权的法律规范不变的范围内，扩充宅基地上的不同权利类型来使农民住房的财产价值得到实现。例如，《北京市农村工作委员会、北京市规划和国土资源管理委员会、北京市住房和城乡建设委员会等关于印发〈关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见〉的通知》就提到了，可以通过创设新的宅基地租赁使用权来达到盘活宅基地的目标，宅基地租赁使用权是一种在宅基地使用权基础上创设的新的权利，通过这项权利农户将自己的宅基地出租给第三方，或者交给集体经济组织统一出租或经营。而且《合同法》第214条也提到了租赁期限的问题，一般不超过20年。当租赁期满后，当事人可以选择续签或者终止合同。在这种实践形式下，农村集体经济组织拥有集体土地所有权，农户拥有宅基地使用权，第三人或租赁方拥有宅基地租赁使用权，从而构成宅基地“三权分置”。从法律角度来看，租赁双方的卖房租地的行为或租地建房的行为都与北京的实践形式本质是一样的，都是为了打破宅基地使用权在农民房屋财产权方面的限制，从而采用的一种派生的房屋新的权利，即宅基地租赁使用权。主要的操作方式如下，农户将宅基地出租给第三人时，第三人可以利用宅基地建房屋，同时获得房屋的所有权，或者农户将宅基地上的房屋出租给第三人时，双方要签订相关合同，第三人可占有和使用宅基地。非集体经济组织成员与城镇居民可以拥有宅基地租赁使用权，因此宅基地租赁使用权突破了宅基地使用权的身份性限制，将资格权理解为宅基地使用权创设新权利后的代称，也是用益物权的一种。浙江省绍兴市上虞区的实践就是通过研究了宅基地租赁各个主体（例如，农户和社会主体）之间的租赁关系，给宅基地租赁使用权颁发了不动产证书，使之物权化，形成宅基地所有权—使用权—租赁权“三权分置”格局，从而使宅基地资格权表现为使用权的实践形式^[2]。

3.将农户资格权理解为宅基地使用权“流转后的剩余权”

使用权中分离出来资格权，并使之成为一项用益物权。安徽省旌德县和浙江省象山县，在这两个地方实践中，就是在宅基地进行流转之后将宅基地的使用权分解成农户的宅基地资格权和社会主体的新的宅基地使用权，从而形成集体、农户、社会主体的宅基地所有权—资格权—使用权“三权分置”的权利结构体系，农村集体拥有宅基地所有权，农户拥有宅基地资格权，社会主体拥有宅基地使用权。此外，社会主体拥有的宅基地使用权和农户拥有的宅基地资格权都是用益物权，都有不动产登记机构予以颁发不动产权证。

4.资格权首先要通过认定来明确

根据试点地区的经验，资格权认定标准是由各个集体内部自主达成的。实践中，资格权认定不再以单一的户籍身份为依据，均采用多元标准的思路，特别是对一些特殊群体尽量给予足够的考虑，从而为进城的农业转移人口留下一条后路，当市民化过程面临不确定的风险时还有回到村集体的机会。这也是在宅基地资格认定上对社会公正的体现。如安徽桐庐规范村民“户”和“宅”的认定，宅基地审批不以公安户籍为依据，而以村集体经济组织成员身份为依据，有效地解决了当前农村户籍管理中存在的许多矛盾，保障了农民“户有所居”。福建晋江明确了集体经济组织成员认定，以户为单位，限额标准保障“一户一宅”，将资格权落实为成员权，强化了宅基地分配资格。

5.资格权逐步物化为多种形式社会保障(www.xing528.com)

在明确了集体成员身份后，宅基地资格权的具体表现就是明确宅基地的取得标准和退出标准，以及对合法宅基地和住宅的确认。在宅基地的取得标准上，实践中探索改变以宅基地使用权作为资格权的单一实现方式，传统的“一户一宅”模式开始向配公寓、配产业房和货币补偿转变。浙江义乌在2015年率先提出宅基地资格权，实行资格权按人分配、按户控制、有偿调剂，允许以资格权面积为基数按1∶5比例置换城镇产权房和产业用房，改变了以往单一的“一户一宅”的资格权实现方式，多途径实现资格权。在村集体内部按市场方式进行有偿调剂，宅基地转让后保证人均不低于15平方米的合法住宅，防止农民因流转而失所。山东允许符合宅基地申请条件的农户申请公租房、换股权、换货币、纳入城镇住房保障体系等，资格权逐步物化为多种形式社会保障。并且建立了有偿取得机制，有偿机制的引入，不单是节约了宅基地，而且实现了由村民参与的制度创新，代表了未来宅基地利用的基本方向。

6.资格权开始接受合法登记和法律保护

一些地方对宅基地资格权开始办理相关资格权证并可接受不动产权登记。如安徽省旌德颁发农村宅基地“三权分置”不动产权登记证，并在权利人一栏注明宅基地使用权人、宅基地资格权人和宅基地所有权人；浙江象山实行三证分离，村民拿到宅基地资格权人证，流转方领到宅基地使用权人证，村集体领到宅基地所有权人证等。资格权实现对他人设定有固定期限的土地使用权，农户保留宅基地的剩余权，到期后对土地使用权收回。资格权体现为对宅基地使用及房屋的财产权。

7.资格权成为对农民固化的保障权利

江西余江对于退出宅基地或符合宅基地申请条件暂时放弃申请宅基地进城落户的村民，可享受住房、教育等优惠政策，并保留其在原村庄的宅基地配置权利，15年以后可自愿选择是否回村取得宅基地建房。这种做法较好地统筹解决了居住稳定与放活的矛盾。四川郫都以额定面积、相对固化为基础，保障农户资格权，保持了土地分配制度在一定时间的稳定性。资格权表现为长期稳定不变的宅基地取得权。在宅基地取得置换上，浙江义乌市在不同区域采用不同实现形式，分为城乡新社区集聚建设和农村更新改造，以此来保障农户的资格权落实、运行，能够良好规避福利差异风险。义乌市规定村集体经济组织依据本村宅基地民主管理机制对分配取得的宅基地实行有偿调剂、有偿选位，有效解决资格权分配的不公平的风险。农户也可以选择宅基地退出，其资格权可以折成的建设用地指标，产生的“集地券”归农户所有。“集地券”可以抵押融资贷款或在义乌市资源要素交易平台公开交易。义乌市在不动产登记时，严格落实“一户一宅”原则，“一户多宅”的情况不予不动产登记，良好解决宅基地继承带来的资格权的机会风险。

8.初步建立资格权退出的反悔机制

资格权不因宅基地一时退出而丧失，而成为维护农民权益的一种保障。如山东鼓励有条件的农户自愿有偿退出资格权；对有意退出又不想彻底失去资格权的农户可探索“留权不留地”、颁发地票期权等方式保留资格权；进城落户农民自愿将宅基地无偿退给集体的，可重新获得宅基地资格权。资格权退出反悔机制化解了农民“失所”风险，维护集体成员权利，保证农村社会结构稳定，体现为宅基地退出但权益不退出。