指标流转中存在的问题及解决方案

1.交易价格采取政府指导而非市场竞价

这意味着当事人无法自主定价，或者由转让方与受让方进行议价协商，交易价格被人为固化。如浙江义乌《义乌市“集地券”管理细则（试行）》中规定，国土管理部门每年根据“集地券”取得成本等因素确定并公布“集地券”指导价格。“集地券”初次交易起始价格不得低于指导价格，再次流转的不受指导价格限制。江苏武进规定集体经济组织应对退出的宅基地的权利人进行合理补偿。退出的宅基地除按照规划预留一定数量用于再分配，其余按照规划通过土地综合整治等，以市场调剂方式在全区范围内统筹使用，区政府建立保底回购机制，回购价每年公布一次。固定的交易价格不能真正反映指标的市场价值，不利于充分调动市场主体参与的积极性，影响指标的有效配置。此外，指标交易本应遵循“价格优先、时间优先”的成交原则，但在所有待售指标无价格差异的前提下，“时间优先”成为指标持有人完成交易的唯一标准。在交易监管体系尚未完善的前提下，将有可能因“插队”行为引发权力寻租风险。

2.占补平衡难以实现

根据2016年《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》规定，增减挂钩节余指标可以占用的耕地质量不得高于拆旧复垦出的耕地质量，以确保耕地质量有所提升。在跨省指标流转的范围来看，经济发达地区购买经济欠发达地区的土地指标用于建设，而经济欠发达地区对宅基地进行复垦，其中，耕地质量问题难以解决。以宁夏为例，宁夏所有贫困县区均位于干旱少雨的地区，复垦的耕地多为旱耕地，质量较低，而购买指标的地区耕地质量较高。在执行节余指标在全区流转使用中，出现转让指标的县区复垦的耕地质量较低，而购买节余指标的县区所占用的耕地质量较高，无法满足耕地质量提升的要求。

3.指标流转使用的区域局限

在各地试点中，指标流转使用的区域局限性仍然没能得到一般化克服，只有在政策特许的语境下，部分地区的指标才有限地突破了地域限制，得以有条件地跨县或跨省流转使用。如经由国务院特批的重庆地票可以在全市范围流转；在支持脱贫攻坚的公共政策目标下，特定贫困县市（州）可以开展国家统筹下的指标跨省交易。区域局限性有违“要素市场化”的基本逻辑，限制了指标价值的充分发现，还带来了新的问题。对比“受限”和“非受限”的指标流转实践发现，规则的局限和政策的例外导致“双轨制”的指标价格差异显著。与成都“受限”流转的指标价格稳定在30万元/亩相比，作为深度贫困区的乐山马边县预先流转给绍兴越城区的7000亩指标价格高达72万元/亩。这不仅引发了公平性质疑，还进一步造成指标交易市场的扭曲，有碍交易体系的健全和统一。(www.xing528.com)

4.二级市场尚不健全

地方大多只重视建立指标交易的一级市场，对开放二级市场持谨慎态度。成都模式中指标交易的二级市场缺位，建设用地指标不能再次转让，也从未出现指标质押的实施细则或试点实践。尽管重庆地票交易中形成了二级市场的雏形，允许地票有限度地转让，并创造性地赋予了“农村建设用地复垦项目收益权”及“地票”的质押融资功能，但健全规范统一的二级市场仍有待时日。二级市场的匮乏使得指标的转让、退出渠道不畅，制约了指标交易市场的发展壮大。

5.过分强调指标节余和流转

宅基地整理指标的使用方式和收益分配方式还存在不确定因素。从试点地区的经验来看，很多地方在宅基地节余指标向经营性建设用地指标转换上大费心思，但是目前这类指标的转换还存在一定的政策风险。在远离城市的传统农区，对宅基地和农房的商品化需求不大，宅基地节余指标主要为政府收储和交易，容易导致城乡之间资源要素流动出现新的不平等，不符合宅基地“三权分置”的初衷。