宅基地流转与建设用地入市：打通能否在集体经营中实现？

集体经营性建设用地是指农村集体为发展从事第二、第三产业的乡镇企业而设置的农村建设用地，不包括宅基地和公共用地。在2015年宅基地改革前，部分地区已经打通宅基地转变为集体建设用地入市的限制，如浙江义乌市。但目前对于宅基地转变为集体经营性建设用地存在以下三个值得商榷的问题：一是没有相关法律依据；二是宅基地的保障属性怎么实现；三是转化后收益分配是否合理。

集体经营性建设用地存量有限且分布不均，因为集体经营性建设用地最早是由乡镇企业发展而规划出的集体建设用地，且乡镇企业存在地域分布差别，东部地区相对较多但开发较早，因此与西部地区都面临存量不够的问题，要解决此问题需要将宅基地作为增量入市。但是目前国家尚未以立法界定存量范围和可以转换为集体经营性建设用地的其他土地的实际范围，部分学者认为要以法律来明确这一实际情况，并且还需要明确宅基地退出后的转换行为（杨遂全，2019）。根据《义乌市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》中规定，其集体经营性建设用地来源包括通过置换所取得的宅基地。在宅基地改经营性建设用地入市的途径上，浙江义乌市分为置换和“异地奔小康”两种模式，并且若二者具备开发建设所需基础设施等基本条件，可直接入市，若分布较分散则需先复垦后进行异地调整入市。宁夏平罗县除政府收储之外，节余建设用地指标还用于县域范围内由村集体经济组织、乡镇政府等主体，在县农村产权交易中心进行交易。四川泸县同样规定包括退出宅基地在内的存量集体建设用地纳入集体经营性建设用地范围，但入市交易仅在该县区域内。

宅基地与集体经营性建设用地入市打通，必然改变土地用途，由居住用途变为经营性用途，宅基地的居住保障属性就会丧失。一部分学者认为宅基地具有居住保障功能，保障承担者是农民集体（宋志红，2019）；而有学者认为，应该允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市（刘守英，2019），农民集体所有是农民个人财产的集合，宅基地转变为集体经营性建设用地入市可以丰富农民资产（杨遂全，2019）。一些地方从宅基地上要集体经营性建设用地增量，并不是利用的闲置宅基地，而是通过政府主导的土地整治，将农民安置进公寓，并给予一定经济补偿，腾退出的建设用地指标，纳入集体经营性建设用地范畴。这种做法与解决闲置宅基地问题的宅基地制度改革初衷相悖。(www.xing528.com)

宅基地与集体经营性建设用地打通后的入市收益分配，尤其是农民的利益保障值得关注。各地腾退整理农户宅基地的方式基本都是采取了一定的补偿机制。上海退出宅基地农民只得到城镇居民的身份、安置房和经济补偿，养老、就业及医疗等社会保障问题无法解决，农户得到的安置房作为“限制产权房”，对于它的身份认定还需制定更加细致的政策措施。义乌市规定农村集体经济组织获得的农村集体经营性建设用地入市收益，归农村集体经济组织所有，资金由“三资”代理服务中心统一管理，并规定收益使用审批由镇街负责，收益提取比例由镇村协商确定，同时农户跨村跨镇街安置宅基地，需补齐地价差，金额由第三方中介机构评估后确定。对于通过集中整治腾退出集体建设用地指标的做法虽然非常受地方政府追捧，但是违背了宅基地使用权放活的初衷——实现农民财产权，形成多样化的住房保障措施，扩大宅基地使用权向外部人员流转的空间，实现城乡融合——使产权市场放开成为地方政府获取建设用地指标的便利之地，随之而来的大拆大建、农民上楼、农民被动城镇化等做法不利于农民利益的保障，既使农民在被动城镇化中失去了宅基地制度提供的保障，又是在折腾农民、不尊重农民意愿。