2018年中央一号文件提出,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地的身份属性和居住保障属性落实到新设的宅基地资格权上,资格权成为“三权分置”逻辑关系和有效运行的关键纽带。因此,探索宅基地资格权的实现方式,对深入和系统研究宅基地“三权分置”具有重要理论和现实意义。资格权除了需要在法律上做产权界定以外,在实践中主要面临三个维度的运用:一是资格权是否纳入确权登记内容;二是资格权主体怎么认定;三是资格权如何退出。第一个问题已经在前文的确权颁证议题中谈及,第二个问题将在后文对资格权的专题分析中设计。下面主要讨论一下宅基地退出中资格权的定位。
1.实践中宅基地退出的是什么权
在实践中,有的试点以资格权形式进行退出,有的试点以使用权的方式进行退出,还有的试点没有明确是以资格权还是使用权的方式进行退出。
大多地方在宅基地退出中以资格权形式进行退出,以江西余江、山东、湖南浏阳、宁夏平罗为典型代表。江西余江在退出过程中建立宅基地农户资格权的灭失和重获机制。资格权的灭失和重获包括自动和自愿两种形式。自动灭失是指当农户所有家庭成员均失去集体成员资格时,该户的宅基地资格权自动灭失,一旦资格权灭失只能通过缴纳宅基地有偿使用费的方式才能继续占有和使用宅基地;自动重获是指因自然灾害造成宅基地使用权灭失的,可以向农民集体申请,自动重新获得宅基地资格权。自愿灭失和自愿重获,则是指余江区探索的“时间换空间”宅基地资格权的灭失和重获机制。为疏通不适宜在城市生活的进城农民的还乡渠道,通过这种机制消除村民退出宅基地进城落户的后顾之忧,鼓励在城镇稳定就业且暂时不使用宅基地的农民放弃宅基地资格权。一方面,承诺农户现有的各项农村待遇不变,继续享有原集体经济组织的资产分配权,同时为农户进城生活提供住房、就业、教育等优惠政策;另一方面,对放弃宅基地资格权的农户核发一定期限(15年)后生效的申请宅基地使用“权证”,允许享受优惠政策的进城农户15年后可以持生效的宅基地资格权“权证”回原集体经济组织申请重新获得宅基地资格权。山东也规定鼓励有条件的农户自愿有偿退出资格权;对有意退出又不想彻底失去资格权的农户可探索“留权不留地”、颁发地票期权等方式保留资格权;进城落户农民自愿将宅基地无偿退给集体的,可重新获得宅基地资格权。湖南浏阳规定对退出宅基地的村民,仍保留原集体经济组织成员身份,在需要重新返乡置业时仍可取得宅基地。平罗县设计了三种退出方式,供农民自由选择:第一种是农户永久退出宅基地使用权与房屋所有权,退出第二轮承包期内的土地承包权经营权,继续保留村集体经济组织成员身份;第二种是农户永久退出全部“三权”,也全部退出村集体经济组织成员身份,可一次性享受村集体收益分配权;第三种是农户永久退出宅基地使用权、房屋所有权与部分土地承包权经营权,比照退出承包地的面积,相应核减退出村集体经济组织成员身份的家庭成员人数[1]。此外,还有重庆、浙江、天津等地的“地票交易”“两分两换”“宅基地换房”等农村宅基地退出模式。该模式的做法是将农户的宅基地进行置换,即在政府的主导下,将宅基地置换为房屋、资金、社会保障。宅基地置换的实质是将农户的宅基地使用权与市民资格挂钩、与市民所享有的社会保障与福利联系在一起,变农民为市民以灭失其宅基地使用权。
少部分试点以使用权的形式退出。例如,江西安福县,该地农户将闲置宅基地置换为耕地,将宅基地使用权置换为土地承包经营权。政府则将置换的土地指标一部分用于当地农民新建建房需要,另外一部分调剂到县城和城镇用于城市和工业发展用地。(www.xing528.com)
还有部分试点回避了是以资格权还是以使用权方式进行退出的问题,只提到了退出的方式或者模式,并没有明确是以什么权利退出。例如西安高陵区采用“旧村原址改造提升”“整村退出、社区安置”和“零散退出,逐步社区化”三种退出模式。江苏常州采用“以城乡挂钩的方式进行土地整治”“就地合理利用”“已分配安置房回购”方式退出。湖南湘潭市探索“循环经济”新模式,提出了有偿退出和充分利用存量宅基地的思路。试点湖北宜城市则提出了五种宅基地退出模式,分别为与聚居区建设结合退出模式、与农业产业化发展结合退出模式、与美丽乡村建设结合退出模式、与项目引进相结合退出模式、与“精准扶贫”结合退出模式。这些试点均没有明确是何种权利进行的退出,但是从具体做法来看,主要还是以资格权的形式进行的退出。例如,平罗退出条件规定,农户如果选择永久退出全部产权,就必须同时放弃村集体经济组织成员的身份。
2.宅基地退出是否是“资格权”的退出
在宅基地退出过程中,部分学者认为宅基地的退出就是资格权的退出,部分学者认为是使用权的退出,还有一部分学者没有明确指出这种退出的权利是什么。认为是资格权退出的有靳相木(2019),他认为在实践经验中,农户凭宅基地资格权,可以取得一块宅基地,也可以放弃资格权的落地而取得货币补偿,甚至可以用资格权置换城镇保障住房。宅基地农户资格权直接支配的利益是身份利益,这一点与物权的性质截然不同。物权以权利人直接支配标的物为特征,而宅基地农户资格权中所包含的财产利益是间接的,即农户支配其身份利益的结果表现为财产利益,而非对财产利益标的的直接支配。宅基地农户资格权不是对财产利益的直接支配,不是物权中的用益物权,而是农户凭成员身份享有的对集体经济组织的请求权,是相对于集体经济组织的权利,它只能通过集体所有权主体内部的分配机制实现。
部分学者认为是使用权的退出,陈广华、罗亚文(2019)认为“宅基地资格权退出”与“宅基地退出”应当区分开来。事实上“宅基地退出”的法学表述应当为“宅基地使用权退出”,其退出原因包括权利人因违反法律法规或者集体经济组织内部的规定丧失宅基地使用权、权利人自愿放弃宅基地使用权。前者主要指宅基地使用权人违法将宅基地使用权转让给城镇户口的居民或者在宅基地上建造不属于住宅的其他违法建筑物等情形而丧失宅基地使用权;后者主要指权利人基于自身户口“农转非农”、农村集体经济组织公共设施的建造或公益事业的发展等原因权利人自愿放弃宅基地使用权。“宅基地资格权退出”与“宅基地使用权退出”有同时存在的情形,即农村集体经济组织成员身份的灭失。除身份灭失这一条件外宅基地资格权稳定存在,在其他情形下即使宅基地使用权丧失,权利人依然享有宅基地资格权,这是我国适度放活宅基地使用权、实行宅基地有偿自愿退出及推进农村宅基地市场化的保障性政策需要。还有一部分学者并没有指出退出的权利是什么,这一研究空白还有待填补。
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