有偿使用制度的扩展性和实践性

国家部署有偿使用制度探索是基于长期无偿使用制度的现实。农村宅基地制度主要由《中华人民共和国土地管理法》规范，形成一些基本特征：一户一宅，无偿分配，法定面积，符合规划及规定用途使用等。我国现行宅基地无偿使用制度是有其历史原因的。中华人民共和国成立初期，农村宅基地本属农民私有，后被无偿收归集体所有，农民因制度变迁而失去了宅基地的所有权，但为了保障社会稳定，农民有地建房满足其住房需求的传统不宜动摇，实行无偿无期限占有和使用宅基地制度是历史的必然选择。随着市场经济的发展和城镇化的加快，在农村宅基地使用中暴露出许多问题，比如，“一户多宅”“面积超标”以及宅基地闲置等。可见，目前的宅基地无偿使用制度已经不能体现宅基地的资产性，也不利于促进土地集约利用。因此，针对宅基地利用管理存在的诸多问题，2015年国家确定了15个县市作为农村宅基地制度改革试点先行区，其中明确提道：“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。”

1.各地有偿使用试点的基本情况和难点问题

自2015年我国开展农村宅基地有偿使用试点工作以来，各地围绕宅基地有偿使用的收取对象、收取标准、收取方式和费用管理等诸多内容进行了探索，并取得了初步成效。但是长期无偿使用的历史惯性等原因也使得宅基地有偿使用制度改革试点工作困难重重。当前宅基地有偿使用制度改革中存在宅基地有偿使用费收取标准模糊、资金缺乏监管、宅基地面积核定依据不一及宅基地使用期限不明确等问题。

（1）如何确定科学合理的有偿使用费收取标准

有偿使用费的收取标准是宅基地有偿使用制度的核心，也是农民个人和村集体组织比较关心的问题。因为有偿使用费收取过高，会增加农民的经济负担，影响农民的正常生活，会打击农民主动缴纳有偿使用费的积极性，从而不利于有偿使用费的收取。有偿使用费收取过低，对农民随意超占宅基地使用面积的行为起不到有效的约束作用，也不利于保护宅基地所有权人的利益，达不到建立有偿使用制度的目的。因此，有偿使用费的收取依据就变得尤为重要，那么合理的收取标准应该如何界定呢？

试点地区的实践探索主要有四种思路：一是按照“定人定面积”原则，规定法定面积内无偿使用，超出法律规定占地面积部分实行有偿使用，节余使用宅基地面积的实行奖励。并根据超占面积的大小制定分档有偿使用费收取标准，超占面积越多，收取标准越高。二是实现总量控制，允许有偿调剂和有偿选位。在控制各村的宅基地总量条件下，允许集体组织成员和非集体组织成员通过缴纳有偿使用费的方式获取宅基地。三是建立健全宅基地基准地价，按照分区域分类分档累进计收有偿使用费。四是将收取范围、标准、方式等重要事项交由集体经济组织自行决定，主要由村民会议或村民代表会议讨论确定，经村民委员会审核，报乡镇（街道）人民政府审批。

有学者认为“定人定面积”规定的“多占多交”的原则固然有其合理性，但这是不是意味着只要交钱就能获得更多的宅基地？这对于有钱的农户来说只要多交钱就能获得大面积的宅基地去修建别墅或者花园洋房，或者将宅基地用于经营，比如，民宿、农家乐等，那么这完全违背了建立有偿使用制度的初衷，不能实现宅基地集约节约利用，也不能解决“面积超标”的问题。总量控制和村民自治则没有提出一个具体的收取标准。基准地价是制定收取标准的依据之一，但有偿使用费的收取是否需要考虑宅基地价值、农户家庭收入、当地物价水平等因素呢？是单纯地选择一种还是综合考虑多种因素来制定收取标准，这些问题值得深入思考。

此外，对于一些困难家庭、特殊家庭，或者特殊情况，如何规定有偿使用费的缓交、减交或免交政策，并确保收取公平和透明也尤为重要。因此，制定合理的有偿使用费收取标准是目前急需解决的问题。

（2）如何明确规范宅基地面积核定

宅基地面积核定是收取有偿使用费的重要前提条件，必须核定准确无异议。但是目前相关法律法规并没有清晰界定宅基地面积内容和标准，比如宅基地面积是只包括住房面积，还是涵盖了厨房、杂屋、牲畜圈、晒坝、林盘等附属设施用地。在实践层面，有的地方是根据图斑面积确定用地类型，有的地方是作为宅基地的附属用地进行计算。面积内涵的不统一给基层国土管理带来了不便。不少建房户往往将批准的建房面积用来建造主房，而将附房和庭院用地扩张到批准面积之外，有的农户庭院面积竟比批准建房面积大几倍。这也是当前宅基地面积超占的重要原因。

那么有偿使用费的收取应该以何面积为准呢？以泸县为例，其采用的是以实测面积为准，这里的面积包括住房以及厨房、杂屋、牲畜圈等附属设施用地，不包括晒坝、林盘等其他用地，与宅基地退出面积核算标准存在差异（宅基地退出面积是以产权证面积为准）。同时，农户宅基地实际面积大多超过产权面积，超出法定面积部分（产权面积）宅基地属于违建，按法律规定应该拆除或处罚，这时候相当于是以违法面积作为有偿使用费的收取依据。这种核对依据在理论逻辑上存在一定的问题，因为对违法面积收取费用，是不是这部分面积就不再是违法的？那么是不是应该重新颁发产权证？如果以产权面积为核定依据，又与实际面积具有较大的差异，而且同样面临违法面积如何处置的问题。此外，还应考虑集中区宅基地面积如何核算？因此面积核定采用何种依据存在争议，这也是下一步推进宅基地制度改革试点工作中需要解决的问题。

（3）如何合理界定宅基地有偿使用期限(www.xing528.com)

改革探索并没有单独明确提出宅基地使用期限问题，只有在制定有偿使用费收取方式时，考虑到时间段与有偿使用费收取的关系。有些地方明确一次性缴纳的按70年收取，优惠30%。这里只是间接提到宅基地的使用期限问题，并没有单独以条款形式列明。而且70年使用期限是否合理，以及到期后如何续期等问题亦未涉及。事实上，使用期限会影响宅基地价值评估及宅基地后续流转交易是改革中不可回避的问题。

（4）如何有效监督宅基地有偿使用费的使用管理

以村集体为主体的有偿使用费管理制度是各地主要采用的做法。村集体负责有偿使用费的统一管理和使用，对费用的收支进行决策，并由上级部门负责监督和审计。具体而言，村委会建立完善财务管理制度，镇政府成立工作机构，负责本辖区内有偿使用工作，指导村级组织收取工作及费用监管，对本辖区内宅基地有偿使用费的收缴、使用、管理情况负总责，上级财政部门监督宅基地有偿使用费收取和使用，审计部门负责宅基地有偿使用费使用的审计。同时，对费用支出进行了详细规定，要求有偿使用费主要用于村镇基础设施建设、民生工程项目建设等集体公益事业及误工补助。有的地方也规定土地复垦、宅基地有偿退出的补偿和安置费用从宅基地有偿使用费中列支。

以泸县为例，该试点地区存在审计监督不足的问题。根据泸县试点情况发现，部分村干部对财务管理审计（不足）要求不是十分了解，部分村集体没有将各个村民小组有偿使用费收取明细、宅基地退出补偿情况进行公示，也未公示有偿使用费的用途去向等，当前只是初步建立财务管理制度，缺乏针对这些收益如何使用、管理、监督、审计、处罚等相关的配套政策和具体实施办法。而村集体资金使用管理是村民最为关心的问题，关乎村民切实利益，如果使用不当，很有可能产生干群矛盾，影响社会和谐稳定。

2.有偿使用和无偿使用之间的逻辑关系平衡

大部分试点主要在初次分配和法定面积内实行无偿使用，在超出法定面积外、非本集体经济组织成员通过继承或其他方式使用宅基地的及违法侵占使用宅基地的情况下实行有偿使用。有偿使用针对的主要是超占有偿，集体农户获取宅基地主要还是无偿分配。有偿使用的实质主要是通过市场的方式来对宅基地的使用进行规范，是一种有成本的方式，无偿使用是无成本的，类似于福利分配，形成集体内农民获取土地是有差异的。

农村宅基地有偿使用与无偿使用的取舍，在学术界也存在争论。

“全部有偿论”，即初次分配和保有环节都应该有偿使用。在宅基地初始分配和保有环节，符合条件的均应有偿使用。首先，在分配环节，存在市场化配置的客观需要。在无偿分配模式下，不同地域、区位、形状的宅基地的价值及其所带来的生活利益状态存在现实差异，但均无差别的配置，可能引致农民之间的分配不公，甚至诱发乡村治理中的腐败。《关于农村土地征收集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《试点意见》）仅提及宅基地保有环节的有偿使用，忽略分配环节的有偿使用，实质上是放弃了宅基地有偿使用制度可能产生的资源市场化配置趋势，改革成效存疑。其次，在分配阶段实行宅基地有偿取得能够与宅基地内部流转等试点改革内容相衔接。《试点意见》指出，探索宅基地机体内部流转机制，但基于“一户一宅”原则和保有环节的宅基地有偿使用政策，内部流转的受让主体客观上被限缩为符合宅基地申请条件的无宅基地的农户。对于该类农户而言，既然其可以无偿获得宅基地分配，那么便无须有偿受让他人宅基地，宅基地流转也便没有市场。故而，宅基地的无偿分配与内部流转规则之间存在矛盾。再次，宅基地分配采取有偿还是无偿，应由农民集体决定。在法理上，宅基地使用权属用益物权，是设定于集体土地所有权上的权利负担。在集体土地所有权上是否设立及如何设立宅基地使用权，应由土地所有权人即农民集体决定。最后，宅基地的产生存在经济成本，农户在初始取得宅基地时应给付对价。在实践中，可以探索选择某一时间点进行划断，对时间点前占有使用宅基地的继续沿用无偿分配方法，时间点以后实行有偿获得宅基地使用权。当然，具体如何落实尚需综合考虑代际公平、有偿退出等，由集体经济组织成员自治决定。

“有偿补充论”，即应该将无偿使用限定在一个基本的范围，超出对农民基本住房保障的用地范畴就要实行有偿使用，这种观点也是当前各地的主要做法。认为实行宅基地有偿使用制度并不是要取消无偿使用。实际上，在农村社会保障体系尚不完善的情况下，体现社会福利性的宅基地无偿使用仍不能动摇，所推行的宅基地有偿使用是对目前全面实行的无偿使用制度的突破，即要改变农村中宅基地“占多占少一个样”“空置与否一个样”“自住经营一个样”的现状，要将无偿使用限定在一个基本的范围，超出对农民基本住房保障的用地范畴就要实行有偿使用。可以说，宅基地无偿使用是根本，有偿使用是补充，有偿使用是为了解决无偿使用中出现的诸多问题，而不是要动摇宅基地的福利保障性。在市场经济不断发展、城镇化不断加快的新背景下，并行宅基地无偿使用与有偿使用制度是必要的，也是可行的。实行宅基地有偿使用，实际上就是要赋予农民集体以显性的所有权，自主决定宅基地使用权的分配。同时，持这种观点的学者进一步指出，对宅基地的有偿使用因使用权人支付土地对价而应当享有完整的用益物权，即可以经营或流转基地；而对标准内宅基地的无偿使用为体现分配的福利性，应当严格限定使用用途，使用人不应享有收益和处分该土地的权利，如想处置该土地应当先经所有权人同意并支付土地对价，并因对福利的放弃而不能再申请无偿取得宅基地。

“全部无偿论”，认为我国现行宅基地无偿使用制度是有其国情和历史原因的。农村宅基地本属农民私有，后被无偿收归集体所有，农民因制度变迁而失去了宅基地的所有权，但为了保障社会稳定，农民有地建房满足其住房需求的传统不宜动摇，实行无偿无期限占有和使用宅基地制度是历史的必然选择。根据我国现行法规政策，农村宅基地由村集体按“一户一宅”无偿分配给农民使用，这一制度所体现的福利性是历史和国情的必然选择。对农民而言，宅基地实行无偿使用本是为了减轻负担，实现对农民权益的保障，配套的“一户一宅”政策也是为了体现农民在宅基地使用权上的平等地位。因此应该实行无偿使用。

我国实行宅基地无偿使用制度，是为了减轻农民负担，实现农民住房保障的福利性。随着城镇化的加快，宅基地使用中暴露出超标占地、土地闲置、乱占耕地等问题，越来越紧张的土地资源被肆意浪费。随着经济体制改革的不断深入，农村土地的资产属性日益凸显，部分农民对农村的依赖逐渐减弱，农村现代化发展的要求不断增长。在这样的现实下，探索宅基地有偿使用具有现实必要性，然而如何处理有偿使用和无偿使用的关系将是必须要正视的问题。