如何合法流转宅基地？——江苏武进区案例分析

宅基地流转包括转让、出租、入股、继承等多种方式，其中，转让和出租为主要流转方式。部分地区如义乌市、晋江市，多年前已对宅基地流转进行探索，试点地区有现实流转模式可供参考，客观存在土地流转的市场，且流转后收益相对可观。将数据进一步扩大到对应的15个省和直辖市，根据土流网数据显示，浙江、湖南、安徽、云南和四川五个省份，依靠土流网发布流转信息的数量较高，皆属于传统的经济发达省份和人口流动省份，因此，经济发展和人口流动因素可以作为研究宅基地流转的考量因素。

1.宅基地转让

宅基地转让是指宅基地使用权人将宅基地进行使用权转移的行为。集体成员因一户多宅、易地搬迁或长期闲置等原因，需要对所属宅基地进行流转，一般采用转让的方式较多，交易分为两种类型：集体内成员转让和跨集体成员转让。对于转让行为中受让人的条件，国家规定需同时具备以下三点：一是转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员；二是受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件；三是转让行为须征得集体经济组织同意。

试点地区改革的重点在于突破受让人集体成员资格的限制。把受让人局限于本集体内，实质上并不能实现盘活宅基地闲置资产的目的，且受让人若为集体内成员，在不分户的情况下会出现实质上的“一户多宅”，与“一户一宅”规定相悖。因此突破宅基地转让受让人范围成为改革的重点，比较典型的有浙江义乌市、福建晋江市、湖南浏阳市和江苏武进区。如浙江义乌市在《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》中规定，将受让人范围扩展到义乌市行政范围内的村级集体经济组织成员，即突破了集体内流转的限制。福建晋江市规定受让人可以为本市范围内符合“一户一宅”申请条件的其他农村集体经济组织成员，且出让人需要通过确权颁证获得合法资格。湖南浏阳市更加强调村集体对转让行为的把控，在规定受让人为本市内的农村集体经济组织成员的同时，转让行为需要获得村集体2/3以上的同意，且转让后获得相应权利和义务。江苏武进区采取产权转让模式，即农民可通过买卖、赠与等方式，将宅基地转让给集体经济组织其他成员使用或通过租赁方式流转给其他人员使用。

2.宅基地出租

宅基地出租即村民在依法取得的宅基地上建成房屋后，将房屋整体或部分出租，个人获得利益，承租人将其作为住宅、办公、休闲、仓库或其他经营服务场所，在出租了房屋的同时也出租了宅基地的全部或部分使用权，房屋所有权证仍归出租人所有。

从出租后的用途来看，以居住用途为主，但是不少地方用作经营性开发。可以分为旅游农村、传统农村和近郊农村三个类型。

（1）云南大理市属于典型的旅游农村，宅基地租赁行为较为普遍，承租人在获得宅基地后，一般鲜有保持原个人居住用途，而是普遍改为民宿等经营型住宿用途，结合当地自身旅游资源进行开发。浙江丽水市进行旅游开发时，引入了工商资本，形成了公司与村民利益共享的机制，建设精品民宿。

（2）四川泸县属于传统农村，出租人因宅基地闲置、面积超标等原因进行宅基地出租，出租对象为集体无宅基地成员或从事农业生产人员，地租较低。

（3）天津蓟州区属于典型的近郊农区，根据数据显示，其出租宅基地占比高。因地处天津北部，农产品常年供应京津两地，并且因京津冀一体化的开发，宅基地升值空间加大。因此村民对产权更加重视，采用出租行为较为普遍，且70%的出租年限集中于20年以内。而浙江直埠镇同样属于近郊农村，村集体以“统一回收、统一改造、统一出租、统一分配收入”的方式，改造闲置农房并开展农房租赁管理，进行短期租赁。福建永泰县由当地村集体经济组织统一租赁，然后再转租赁给相关使用者使用，租期一般为20年，到期后续租期限不少于10年，并对流转的闲置房屋，村民集体经济组织可以另行向承租方收取土地所有权补偿金。实行长期整体租赁，主要满足的是工商资本和农创客等的创业用房用地需求。

从出租模式看，有以下三种模式。

（1）村民自主经营模式。该模式比较典型的是浙江长兴的农家乐模式。长兴位于“长三角”经济圈，紧邻上海以及苏州、杭州、无锡，交通便捷，为长兴农家乐的发展奠定了良好的基础。

（2）村集体主导租赁模式。一是短期租赁模式。该模式比较典型的是浙江诸暨直埠镇的“红心租”模式。该模式是以“统一回收、统一改造、统一出租、统一分配收入”的方式，由村集体负责标准化改造闲置农房，集约式开展农房租赁管理的新模式。二是长期租赁模式。该模式比较典型的是福建永泰县的整体租赁模式。该县规定闲置农房使用权流转方式为整体租赁，不得变相买卖。农村闲置房屋使用权流转由当地村集体经济组织统一租赁，然后再转租赁给相关使用者使用，租期一般为20年，到期后续租期限不少于10年。闲置房屋租金根据地段、建筑结构质量、成新度等因素，分不同等级计算，一般为每平方米每年3元至25元。对流转的闲置房屋村民集体经济组织可以另行向承租方收取土地所有权补偿金，一般为房屋每平方米每年1元至3元。该模式由村集体实行长期整体租赁，主要满足的是工商资本和农创客等的创业用房用地需求。

（3）多方主体共建共享模式。一是“公司＋村民”共建共享模式。该模式比较典型的是浙江丽水的精品民宿模式。引入了工商资本，形成了公司与村民利益共享的机制，实现了公司与村民的互惠互利和合作共赢。二是“公司＋村民＋政府”共建共享模式。该模式比较典型的是山东省朱家林的田园综合体模式。

3.宅基地入股

宅基地入股主要分为以下四种模式。

普通农村模式。由原村集体组建股份公司，负责新村的改造、开发和建设，村民以宅基地入股，在新村改造完成后，根据商业评估村民可获得多倍于原宅基地的住宅面积。但需要一个强有力的村集体进行协调运作。建筑交由公司进行经营管理，收益按持股比例进行分配，这种模式能够充分调动群众积极性。

近郊农村模式。城中村的改造一直是我国城市化进程中的一大难题。随着城市化进程的不断加快，在沿海发达地区农村尤其是村中村，农民普遍在自己的宅基地上搭建大面积建筑以出租谋利。深圳市政府在田厦村的改造中采取了全新的改造模式，即宅基地入股模式，成功化解了拆赔比，实现了各方利益的共赢。通过村民以宅基地入股城中村改造项目并参与项目利润分配的方式，让村民参与旧村改造项目的利润分配，建立了一种合理的土地利益分配新机制，让村民、村集体和参与旧村改造的各方都走出了纠缠不清的利益怪圈。对于村民来说，通过宅基地入股，村民成了股东，分到手中的房屋可以保障此前租屋经济的持续进行，对项目公司手中的产业还可以进行长期分红，这充分保障了他们的利益。

农村改造模式。北边村从2006年下半年起，霞山区委、区政府根据市委领导的提议，开始谋划村内股份制改革试点工作。根据规定，北边村村民可以以自有的宅基地入股，成立北边村股份合作社，由合作社统一开发入股的宅基地，发展集体经济，村民按照入股比例享有相应的分红。入股后，农民手中的股份不可流通上市，但可继承。北边村模式是较为典型的普通农村改造谋发展的模式。(www.xing528.com)

旅游农村改造模式。海南旅游业一直是其支柱性产业，当地村民利用旅游业谋发展也是理所当然之事。2010年，海南省住建厅曾起草了《海南省人民政府关于加强村镇规划建设管理工作的意见》拟对于整理后多余的宅基地，在尊重村民意愿基础上，由集体经济组织以招标的方式招商入股发展商业和旅游服务开发。此种宅基地入股模式，依托的是其丰富的旅游资源，都是由农民出让宅基地使用权，第三方出资金，合建后由双方分享项目成果。

4.宅基地继承

按照法律规定，宅基地使用权是不可以继承的，房屋的所有权可以享有继承权。产权上的分离和实物的不可分割，使宅基地在现实操作中面临可以继承的现实与继承条件的限制，一方面实现了“地”的使用权的产权制度突破；另一方面又对“房屋”所有权作出限制。在宅基地改革中，各地对宅基地无法继承有如下六个条件：一是已经分户的孩子无法继承父辈宅基地；二是宅基地是违法的无法继承；三是子女户口迁走，转为城镇户口的；四是五保户的宅基地；五是超出规定面积的部分无法被继承；六是闲置超过两年时间的。

而进一步探讨宅基地继承问题，则可以概括为三个方面。

继承主体的身份限制问题。根据有关法律规定，我国现行继承方式要求继承人与被继承人双方属于同一集体经济组织之内，对于不同经济组织人员的宅基地继承问题并未明确规定。当继承人与被继承人不属于同一集体经济组织时，不同的地区有不同的实施措施。一些地区准许其继承，但如果出现房屋灭失，则不得重新进行房屋建造，此时的宅基地将被集体统一收回；还有一些地区在继承人不属于本集体经济组织的成员时，采取强制收回的方式回收宅基地。如果继承人属于本集体经济组织成员但是不属于同一户，在已有宅基地基础上进行继承，则有可能出现“一户多宅”的情况，与“一户一宅”相悖。

继承客体的范围问题。宅基地使用权主要指宅基地以及其在上建造房屋的权利。宅基地上从未进行房屋建造或者曾经建造的房屋已灭失，此时的宅基地便出现闲置。当宅基地上有附着的房屋时，我国法律明确规定房屋作为公民财产的一部分可以合法继承，即房屋作为遗产的一种，可以合法进行流转。而根据“房地一体”，地随房走，其作为房屋不可分割的宅基地也应该进入流转领域，合法得到继承。

继承期限限制问题。宅基地所有权归集体所有，农村村民在依法申请到宅基地后，在宅基地上建造住宅及其配套设施属于农民的私有财产，除国家征收征用或者公共利益需要，或者天灾人祸等不可抗力因素以外，宅基地使用期限并没有明确的限制。即使是登记主体的死亡，宅基地依然属于其户内成员，并且宅基地的主人可以对自己拥有的宅基地进行改造或者增添一些自己所需要的东西。由此产生一些弊端。其一，宅基地使用权是用益物权，如果用益物权没有期限的限制而无限存续，势必影响其作为所有权的土地所有权，矛盾突出。其二，只要宅基地上附着的房屋和设施存在，宅基地使用权便可无期限地存续下去，长此以往，土地资源严重浪费。

5.宅基地流转形式的特点

目前各地区流转方式存在较大差异。各地流转的主要方式为转让、出租和入股三种。其中，天津蓟州区和云南大理市的流转行为较多，云南大理市属于旅游农村，宅基地流转后的用途一般是作为自住和民宿相结合，从事商业用途，转让年限为70年，出租年限在20年以内。而天津蓟州区地处天津北部，第一产业较发达，宅基地出租多为从事自住和农家乐相结合的模式。从地域上看，东部地区流转行为要多于西部地区和中部地区，且近郊农村转让行为较少，多采用出租的方式，传统农村则多采用转让的方式（详见表5-3）。

表5-3　县域宅基地流转方式分布

数据来源：土流网，宅基地价格信息［EB/OL］.https：//www.tuliu.com/nongfang/，2019-11-6。

将范围扩大到所属的15个省和直辖市，发现宅基地使用权流转存在以下几方面特点（详见表5-4）：一是流转方式多样，转让和出租占主导地位。包括转包、合作、互换等在内的其他方式地方较为罕见，其中招拍挂模式主要集中于集体经营性建设用地，并不直接涉及宅基地。二是流转行为受区位影响。从总量上看浙江、湖南、安徽、四川和云南较多，其中浙江属于东部发达省份，地价相对较高且流转行为发展较早，集体成员可以通过流转的多种方式促进闲置资产有效化。湖南、安徽、四川属于人口流动大省，农村人口流动导致出现某些地区空心村等情况，因此对宅基地流转有利于集体成员盘活闲置资产。云南省因人口流动和旅游资源开发，带动相关产业发展。三是西部地区流转行为较少。从表5-4中可知在诸如西藏、宁夏、青海等地，因产业发展和地理位置，流转市场并不活跃，且对宅基地在开发难度较高，农民缺乏流转意愿。

表5-4　宅基地流转方式的省域分布

（续表）

数据来源：土流网，宅基地价格信息［EB/OL］.https：//www.tuliu.com/nongfang/，2019-11-6。

总体而言，宅基地流转有以下特点：一是流转方式多样。都把探索农村宅基地使用权流转作为试点重要内容，实行一定范围内多种方式流转等方式放活宅基地使用权，流转方式主要包括转让、出租、抵押、入股、赠与、继承等，有的只明确转让、出租（余江），有的则放宽到买卖、互换（义乌）；流转范围限定在农村集体组织，但大都超出了本集体经济组织。二是均明确流转收益分配原则。大多通过强化民主管理、强化规划管控、参与流转收益分红、获取有偿使用收益等方面落实宅基地集体所有权，房屋收益归产权人所有，宅基地收益在集体经济组织和转让人之间合理分配。三是规定宅基地转让的约束条件。如流转宅基地后转让方仍有长期稳定的居住场所、转让的宅基地使用权及房屋所有权没有权属争议、转让方不得再申请新的宅基地等。四是规定宅基地受让的约束条件。如流转的宅基地及房屋必须符合土地和城乡规划、流转的宅基地不得擅自改变用途、受让人符合宅基地申请资格条件、严禁城镇居民到农村购买宅基地等。