如何取得宅基地的初次分配权？

宅基地资格权的取得主体是“农户”。《指导意见》要求“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”，明确区分了权利的主体性质：“宅基地资格权”由“农户”统一享有。我国土地管理法第62条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，也表明无论是在取得分配上，还是在对宅基地的占有使用上均实行“一户一宅”，宅基地资格权的主体只能是“农户”。以农户为单位分配宅基地，可以减少分配过程中为确定面积标准、人口多寡而付出的时间成本和简化宅基地申请审批流程和手续，还可以防止宅基地利用的过分细化和零碎化，优化宅基地资源的配置。但是关于“户”如何界定，一户的政策内住宅面积应该是多少，随着户内人口变化和户的变化，宅基地分配如何进行动态变化，初次分配是否需要有偿分配，是需要在初次分配中进一步明确和在国家层面的制度设计中得以完善的。

1.关于“户”的界定

所有地方试点在其宅基地制度改革中开始对户的界定进行了探索。综合15个试点地区情况，“户”的确定可以分为如下三种：一是已婚，且已分家单独生活的确定为“户”；二是未婚，但年龄已到法定结婚年龄的且已单独居住生活的确定为“户”；三是其他未同父母分开居住的，都不确定为“户”，其户籍归于父母名下，户主也就是其父母。例如，云南大理对“户”的标准进行了界定。确定了“户”是指具有本村组常住户口，取得本集体经济组织成员资格，享受集体资产分配、履行集体成员义务的集体经济组织成员家庭自然户，一般由户主、配偶、子（女）、父（母）等家庭成员组成；江苏五进也规定了一户一宅。即父母的宅基地面积与其子女一并计算，不得单独立户，除因继承房屋取得的宅基地外，一户只能登记一处宅基地及地上房屋。江西余江也明确“户”的标准：按户籍划分户，未成年的小孩不单独设户，按照未婚成年者为一户，已婚成年夫妇加上其未成年的小孩为一户进行划分。如户籍上三代同簿（户口簿，下同），甚至四代同簿的情况，则按上述标准实行分户。在调研中发现，对于子女成年后申请分户是有约束条件的，为了解决父母的养老问题，父母所在户内必须留有一个子女；如果父母只有一个子女，不能申请分户。

2.分配面积

“宅改”地区对于宅基地的分配面积也有不同的规定。主要有以下三种情况：第一，按每户每人算，例如，四川泸县规定村民无偿取得宅基地的法定面积为生活居住占地面积30平方米/人，另附属设施用地每人20平方米的标准。第二，按不同地域不同分配面积，例如，余江区在传统农区实行宅基地面积在120平方米—180平方米的规则；在乡镇核心区范围，采取统规自建的方式，建房占地面积不超过100平方米；在县城核心区统规统建公寓楼居住小区，每户不超过140平方米。第三，按户和人口综合确定。例如，安徽金寨规定对每户4人及以下的，宅基地面积原则控制在120平方米以下，每增加1人，可增加20平方米，最高不超过160平方米。福建晋江也规定每户家庭人口3人以下的，申请批准宅基地面积不得超过80平方米，使用村庄建设用地、其他未利用地可以增加不超过30平方米，即不超过110平方米；每户家庭人口3人（含3人）以上的，申请批准宅基地面积不得超过120平方米；使用村庄建设用地、其他未利用地可以增加不超过30平方米，即不超过150平方米。

综合15个试点的情况，80%的地区都是按户和人口综合确定的，20%的地区是按人数分的；按人均面积的计算方式按照每人30平方米的标准，按户为单位的计算方式按照每户110平方米—150平方米的标准，其中大部分地区按每户不超过140平方米的标准，并且随着人口的增加，面积也会增加，大约每增加1人，可增加20平方米。

3.宅基地分配的动态变化

宅基地分配是按照“户”为单位，而不是人为单位进行分配的，户中的人口存在持续动态变化，新出生、死亡、外流等人口流动因素，造成人地关系的动态变化。当完成初次分配以后，户内人口量化流动发展到整户人地关系质变的程度，比如，整户人口外流宅基地闲置、整户人口增加需要分户产生新增宅基地需求等情况，就需要在宅基地初次分配后考虑人地关系改变的动态变化。

部分“宅改”地区围绕宅基地长期闲置、新分户、主动退出三个方面探索了宅基地分配的动态变化。(www.xing528.com)

关于宅基地长期闲置情况的动态调整。长期闲置宅基地主要指农民因外出务工或者其他原因导致宅基地闲置3—4年以上的宅基地，综合目前宅基地和农村改革政策来看，长期闲置宅基地一般有两大去处。

（1）村集体收回。在此次期间进行的全国范围内的宅基地确权中，对闲置的宅基地做出了明确的处理：如果获得了宅基地的使用权，但是两年内都没有在上面建房子，村集体可以无偿收回该宅基地。另外，如果已经建房但是闲置导致坍塌或者拆除满两年以上，村集体也可以无偿收回该宅基地。

（2）利用闲置宅基地依照规划发展休闲农业旅游。具体来看主要有：第一，利用空闲宅地基农房发展农家乐，例如，武汉地区《关于开展“市民下乡、村民进城”活动加快新农村建设的支持措施（暂行）》文件规定，通过出租或者合作的方式用闲置宅基地上的农房来发展农家乐，且协议签订时间满三年的，可获得5万元的奖励和补助资金。第二，利用空闲宅地基农房组建乡村休闲旂游合作社。武汉地区的鼓励措施是，如果合作社规模达到一定标准，可获得10万元的一次性奖励。浏阳市结合当地产业发展，因地制宜发展现代农业和乡村旅游，在带动村级集体经济发展的同时，又拓宽了农民增收致富的渠道。第三，利用空闲宅地基农房开发居家养老。武汉市专门发布了《农村空闲农房信息发布流程（暂行）》，从目前已经发布的信息来看，租金从每年2500元到4500元不等，出租期一般为五年。第四，农村闲置宅基地整治利用。有的地区为了减轻耕地压力，或者发展特色产业，有实行农村闲置宅基地整治利用项目，比如凤山县支持小果园、小花园、小菜园的复垦生产，合格则补助3000元/100平方米。

关于新分户新增用地需求的动态调整。如果有家庭成员结婚成家，按照现有的法律规定可以再申请一处新宅基地。例如，江西余江规定有两个儿子且均满22周岁后才能立两户，可有两处宅基地。这些新增用地需求一部分通过农村闲置和退出的宅基地予以补给，例如，浏阳充分利用腾退的宅基地，引导村民集中规范建房，并结合美丽乡村建设，精心打造了永安镇湾里屋场、张坊镇田溪屋场等一批主题鲜明、环境优美、底蕴深厚的幸福屋场，解决了部分村民住房的问题。另一部分主要通过国家积极引导农民进城落户的政策和措施缓解需求，实现农村人口向城市转移。

关于农户主动退出宅基地情况的动态调整。退出的宅基地主要由集体经济组织内部进行宅基地再分配或者通过复垦的方式进行利用，具体根据宅基地所在区位、当地社会经济发展、人口规模等因素在对村庄分类的基础上依据不同的类型选择不同的实施形式。例如，浙江义乌将腾退的宅基地用于集体经济组织内部宅基地再分配的，回购价格由村集体参照宅基地基准地价与退出农户协商确定，如义亭镇田塘村通过宅基地收回再分配，解决了50户建房问题。通过复垦种植的方式对宅基地再利用的典型地区有湖南浏阳市和江西余江县。浏阳市将零星分散的闲置宅基地通过实施城乡建设用地增减挂钩，采取宜耕则耕、宜林则林，将闲置宅基地复垦复绿，不仅置换出了建设用地指标，也增加了耕地补充指标。江西余江闲置宅基地归村集体所有，由村民事务理事会对退出宅基地上的建筑物、构筑物组织拆除，平整土地，再按照规划，对宅基地实行宜建则建、宜耕则耕、宜林则林。

4.宅基地初次取得在无偿的基础上探讨有偿使用

在各地的“宅改”中初次分配继续坚持无偿取得方式是大多数试点的做法，但是四川泸县和新疆伊宁在初次分配中运用有偿使用的方式。四川泸县规定本村居民初次分配无偿使用，但对超占部分进行收取有偿使用费，其标准是：村民生活居住最低每年5元每平方米，商业类最低每年10元每平方米。新疆伊宁规定宅基地初次分配按成本价取得，以提高农民节约集约用地的自觉性，确保土地的合理利用。