宅基地三权分置的理论与实践意义

从2014年以来自然资源部、农业农村部出台的文件、官方解读和“三权分置”的提法，“三权分置”政策的基本含义：一是指向“农民闲置宅基地和闲置农房”的；二是要适度放活宅基地和农民房屋使用权，打通土地要素城乡流通的通道；三是在适度放活宅基地和农民房屋使用权的同时，坚持宅基地制度的农村住房保障功能不动摇，确保农村社会稳定，不能发生让农民流离失所的情况。

从理论层面上，首先，破解长期以来宅基地缺乏流动性的产权基础，“使用权”的分离性、独立性设置，为宅基地自由流转、发挥财产属性，提供了使用权权能完善的空间。其次，为继续保护好农民的利益，避免改革损及农民的权益找到了产权依据。让“宅基地农户资格权”独立成权，使之成为有别于宅基地使用权的一项独立的民事权利，正是为了满足保护农民利益的需要，独立成权的宅基地农户资格权承载的是对农民的居住保障功能，旨在延续宅基地使用权所承载的社会保障和福利功能，实现农民住有所居全覆盖。创设“宅基地农户资格权”，是宅基地“三权分置”的最大创新点。最后，为解开农民生存利益的保障和宅基地财产功能的发挥两者之间的悖论的问题提供了理论阐释。“三权分置”消解和打破宅基地“两权分离”架构下现行宅基地使用权的身份性居住保障权和物权性财产权“两权复合”结构。一方面宅基地农户资格权的独立成权，让农民的身份性居住保障权找到新的权利载体；另一方面宅基地使用权用益物权的完善，可以转让、出让、出租和抵押，使用权承载的则是资产功能，通过宅基地活起来，增加农民宅基地的财产价值。两个方面两个载体，同步改革。

循着这一逻辑，宅基地使用权流转的受让人突破本集体经济组织成员范围是宅基地“三权分置”的题中之义，也是宅基地“三权分置”政策对以往宅基地“两权分离”架构的突破点之所在。允许社会主体从宅基地使用权人手中取得下级用益物权是“三权分置”改革的重要内容。

从实践层面上，首先，有利于改革试点中闲置宅基地和闲置农房问题的解决。在“两权分离”架构下宅基地制度已使农民宅基地的资产功能被“架空”，在农村人口城市化的潮流中，这一制度势必造成大量闲置宅基地和闲置农房。如何解决闲置宅基地和闲置农房大量存在的问题，是新时代实施乡村振兴战略的痛点所在，更是推动“钱、地、人”等要素在城乡间双向流动的关键着力点。在这个问题导向下，中央提出了宅基地“三权分置”政策。其次，单独设立和处分权能完善的使用权与实践中集体经营性建设用地入市、集体产权制度改革相衔接，有利于盘活农村建设用地，打通城乡建设用地市场。最后，既有坚持宅基地制度的农村住房保障功能定位这个“定海神针”不动摇，确保农村社会稳定，又可以尊重农民的流转意愿，允许农民自主决定宅基地是否流转、流转的对象及以何种方式流转，让宅基地成为农民的资产，让宅基地活起来，可以适度流转。(www.xing528.com)

【注释】

[1]陈广华、罗亚文：《乡村振兴背景下宅基地资格权研究》，《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2019年第43卷第5期，第122—128页。