深入探讨三权分置政策的内涵界定

所谓宅基地“三权分置”，就是土地所有权、资格权、使用权可以分别存在，可以分别归属不同的主体。在过去实行“三权分离”框架中，实际上是“两权”分离，即使用权与集体土地所有权分开，在保持集体所有的公有制前提下，实现了以家庭为单位的居住使用。提出“三权分置”，就是进一步将资格权与使用权分开，满足农户拥有资格权前提下，将宅基地权转移给实际利用主体，满足农村实际居住人群的生活资料用地需求，在保持集体所有制、农户成员权的居住保障福利前提下，实现土地资源再配置。

“三权分置”体现了土地所有权的权利束可以分割行使的土地权利关系。按照土地经济学理论，土地所有权是由若干土地权利构成的权利束，这些权利束可以分散拥有，也可以聚合在一起。“三权分置”正是土地所有权权利束分割的体现，即在保持宅基地集体所有权的前提下，农户基于成员权资格获得使用权，如果农户实际不居住，可以继续保留资格权，只将宅基地和房屋使用权转移给有用地需求的主体，“三权”分别行使。

从“两权分离”到“三权分置”的政策变迁赋予了农民更充分的土地财产权，让农民实实在在从土地财产权中找到了“归属感”“获得感”，主要体现在：一是从农民的财产权主体地位来看，农民可以通过让渡宅基地使用权获得收益，成为土地财产权的“主人”；二是从农民的土地处分权来看，在坚持农村土地集体所有制的前提下，更加明晰了土地财产权关系，强化了农民对宅基地使用权的流转权能，也顺应了农村转型发展和市场经济体制改革的要求；三是从农民增收的路径来看，改变了过去没有资产收入或隐性活力的方式，变为通过让渡宅基地和农房获得更多的土地“财产性收入”，有利于缩小城乡居民收入差距，让农民着实从土地财产中有所获有所得；四是从“四个全面”战略布局的视角来看，赋予农民稳定的土地财产权，可以为农民从解决温饱向实现全面小康、更高水平小康提供十分重要的土地财富保障，获得与城市居民同等的城乡改革与土地发展的红利。

在“三权分置”的框架下，所有权、资格权和使用权得到了很好的界定，有助于消除宅基地使用权市场放开后土地价值提升带来的农户非理性买卖、放弃宅基地的风险，也为有流转意愿的农民提供了资格权的保障，免除其流出的后顾之忧，是市场机制有效发挥的保证。“三权分置”政策的实施尚需在实践层面不断进行探索和总结，同时也需要在理论层面不断进行思考与创新。妥善处理好“三权”的相互关系，不断探索“三权分置”的有效实现形式，需从理论上厘清土地财产权的本质特征、土地财产权的主体、土地财产权的保障与限制、土地财产权的权利边界等基本问题。

1.宅基地“所有权”产权内涵的定位

宅基地所有权归集体所有，宅基地集体所有权主体为农民集体。宅基地的集体土地所有权是经历了私有制、人民公社等发展阶段，由自然资源与国家、集体长期投入形成的。我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。物权法规定，农村集体土地“属于本集体成员集体所有”。农村集体经济组织或者村委会代表集体经济组织行使所有权，享有对土地占有、使用、收益和处分的权利。我国农村集体土地所有权集体所有制同全民所有制一样，是社会主义经济制度的基础。

集体所有权的实现形式为分配权、收回权、收益权和监督管理权。农民集体对宅基地的所有权权能包括：宅基地分配权、宅基地使用监督权、闲置宅基地托管或回收权、闲置宅基地整理开发权等。

2.宅基地“资格权”产权内涵的定位

（1）“资格权”的内涵

由于宅基地资格权是一种新型权利，国家相关法律规定并没有明确其性质，因此学术界对其性质还处于争论之中，目前主要的几种观点包括剩余权说、成员权说及使用权说。剩余权说的观点认为，宅基地资格权是宅基地使用权和资格权分割之后，使用权流转之后的剩余的权利，也可以理解为拥有使用权的农户在使用权转让之后，原来所拥有的宅基地的剩余权。成员权说的观点认为，农户的资格权可以看作是一种成员权，它是申请和享有一定面积宅基地的前提条件，它所预设的前提是指分配阶段宅基地所承载的社会福利保障功能，这种功能的实现是以农民拥有集体经济组织成员身份从而获得宅基地使用权为基础的。因此宅基地的使用权可视为财产权，可在不受身份限制的前提下自由处分。资格权不是宅基地使用权的组成部分，它是成员权的组成部分，属于土地所有权的行使方式范畴。成员权说的宅基地资格权也可以理解为，农户拥有宅基地资格权，并不一定就实际享有使用权，宅基地使用权的前提需要由农村集体经济组织分配宅基地，如果农村集体经济组织暂时没有土地进行分配，那就表示农户在这个时期只有宅基地资格权，并没有实际享有使用权。此外，农户如果已经初次分配了宅基地，且符合面积法定，一户一宅的标准，那么他分配的资格权也就随之消失，即便在此之后有转让宅基地使用权的行为，也不再有宅基地的分配资格。使用权说的观点在于，宅基地资格权就是原有的宅基地使用权。持该观点的学者认为：中央一号文件中的宅基地“三权分置”里的资格权等于法律规定的宅基地使用权，而且这种资格权不会有任何本质的变化，这样就不会使宅基地使用权人的权益状况发生变化，同时也能保持现有的法律制度不会发生变化。(www.xing528.com)

此外，还有学者把资格权看作是一种期待性权利，例如，陈广华、罗亚文（2019）认为，宅基地资格权本身并没有具体的利益价值，其表现形态为一种可期待的利益。具体而言，首先，这种期待性权利表现为宅基地取得的前提和条件，即宅基地资格权人在满足条件时可以通过相关程序获取宅基地。尽管拥有宅基地资格权不代表一定获得宅基地，因为还要符合一户一宅、集体经济组织内部有可分配的土地、面积法定、程序正当等条件。其次，这种期待性权利还表现为政府征收农户的宅基地或者农户自愿退出时，农户获得的经济补偿，这是一种保障性福利。最后，这种期待性权利还表现为获取财物以及对宅基地的监管权利^[1]。

我们对资格权的认定为：第一，从权利属性的组成成分来看，宅基地的资格权应该是成员权的一部分。成员权既有身份权属性，又兼具财产权属性，可以说是“所有权利的总称”或者说是“一种概括性的权利”，即按照法律和各项章程的农村集体经济组织成员所有权利的总称，具体而言包括使用、占用、知情、表决、管理、监督、收益分配、选举和被选举等各项权利。第二，从资格权的身份权属性来看，资格权强调的是一种主体资格，是指农户以农村集体组织成员身份去初次申请宅基地的资格，因此城镇户口的居民是没有这项权利的，这种资格目前也不能开放进行流转。第三，从资格权的财产权属性来看，经正规程序申请获批之后，本农村集体经济组织成员就获得了实际的宅基地使用权。但在现实生活中，农村集体经济组织成员即使有资格权，但是有可能没有实际的宅基地使用权，原因在于宅基地的获得还要看有没有按照规定程序进行，村内有没有可分的剩余土地；等等。如果简单地认为宅基地资格权等同于农户的分配资格或者取得权利，那么对于因为申请宅基地没有被批准，或者因为土地不够而没有分到宅基地的农户，应该怎样把宅基地使用权流转出去？这样，宅基地的“三权分置”只是停留在口号中，无法落实。第四，宅基地资格权作为一种复合性权利，既包含身份权，又包含财产权，身份权指的是农户由于自身的农村集体经济组织成员身份所拥有的宅基地分配请求权，财产权指的是农户依靠作为集体内部成员身份而获得的分配结果。

（2）“资格权”与“成员权”

资格权，从权利属性的组成成分来看，是集体经济组织成员的一项专属权利，也是保障农民基本福利的特殊权利，它的逻辑起点是成员权制度。

资格权又不同于成员权。物权法第五章初步明确了集体成员权制度框架。党的十八届三中全会提出“保障农民集体经济组织成员权利”。在司法实践中，集体经济组织成员权是作为集体成员的农民个体所享有的一种民事权利类型，是成员对于其所在团体享有的民事权利。从宅基地制度的历史发展来看，宅基地的分配制度一直是以集体成员作为资格性条件，属于集体成员天然拥有获得一次宅基地使用权的资格（无论现实中是否有指标可以满足），因此，在宅基地的制度逻辑和现实操作中，都存在集体成员权的身份性限制和身份性“期许”。成员权是集体成员以户为单位所直接支配的专属性的身份利益，包括非财产性权益，如参与基层自治、管理等方面的权利，也包括财产性权利，如集体资产收益分配权。资格权是成员权范畴的一个子权利。从身份权属性来看，资格权强调的是一种主体资格，是指农户以农村集体组织成员身份去初次申请宅基地的资格，是集体成员以户为单位所直接支配的专属性的身份利益。从财产权属性来看，是集体成员在将土地所有权让渡给集体组织之后所保留下的一种本源性权利，属于民事权利，且是一系列权利组成的权利集合，其中包括财产性权利与非财产性权利。

资格权不是物权，物权以权利人直接支配标的物为特征，而宅基地农户资格权是集体成员以户为单位所直接支配的专属性的身份利益，其中所包含的财产利益是农户支配其身份利益的结果，是农户凭成员身份享有的对集体经济组织的请求权，是间接获得的，而非对财产利益标的的直接支配。因此，资格权不是物权中的用益物权，而是相对于集体经济组织的权利，它只能通过集体所有权主体内部的分配机制实现。对宅基地农户资格权的规范和保护，也只能从集体成员与集体组织的相互关系的角度进行。

3.宅基地“使用权”产权内涵的定位

宅基地使用权，首先，作为一种用益物权，是所有权派生出的物权，它属于实实在在的财产权，承载着促进农村发展、实现农民增收的功能；其次，作为一项财产性权利，其可以通过出租、赠与、继承和抵押等方式自由流转；最后，属于有限期物权，存续期限由宅基地农户资格权权利人和使用权权利人约定。因此使用权的实现包括：占有权，即宅基地流转后，由宅基地使用者直接占有；收益权表现为农户资格权被动灭失受偿和主动有偿流转、退出等权能；处分权，具体为在符合规定的条件下，对宅基地进行抵押的权利。