宅基地三权分置政策要点解析

“三权分置”既是一个理论问题，也是一个实践问题。来自义乌的试点探索，从2014年以来自然资源部、农业农村部出台的文件、官方解读和“三权分置”的提法，“三权分置”政策的基本含义：一是指向“农民闲置宅基地和闲置农房”；二是要适度放活宅基地和农民房屋使用权，打通土地要素城乡流通的通道；三是在适度放活宅基地和农民房屋使用权的同时，坚持宅基地制度的农村住房保障功能不动摇，确保农村社会稳定，不能让农民流离失所的情况发生。

2018年一号文件中先提出要系统总结2015年以来包括宅基地制度改革在内的农村三项土地制度改革试点经验，再提出宅基地“三权分置”的新论述。这表明，宅基地“三权分置”是在2015年开始的宅基地制度改革试点的基础上，中央审时度势后提出的宅基地制度改革的新目标、新任务。也就是说，2015年开始的宅基地制度改革试点在解决闲置宅基地和闲置农房问题上的成效不如预期，中央这才进一步提出宅基地“三权分置”改革的新目标、新任务，力图解决之前改革布局中没有涉及如何解开农民生存利益保障和宅基地财产功能发挥两者之间的悖论问题。

“三权分置”的新目标来自其要解决的问题。在“两权分离”架构下宅基地制度已使农民宅基地的资产功能被“架空”，在农村人口城市化的潮流中，这一制度势必造成大量闲置宅基地和闲置农房。如何解决闲置宅基地和闲置农房大量存在的问题，是新时代实施乡村振兴战略的痛点所在，更是推动“钱、地、人”等要素在城乡间双向流动的关键着力点。在这个问题导向下，中央提出了宅基地“三权分置”政策，新的目标就是既要坚持宅基地制度的农村住房保障功能定位这个“定海神针”不动摇，确保农村社会稳定，又要让宅基地成为农民的资产，让宅基地活起来，可以适度流转。(www.xing528.com)

“三权分置”的“新”体现在两个方面：一是让“宅基地农户资格权”独立成权，使之成为有别于宅基地使用权的一项独立的民事权利。宅基地“三权分置”的改革，既要尊重农民的流转意愿，允许农民自主决定宅基地是否流转、流转的对象及以何种方式流转，又要保护好农民的利益，避免改革损及农民的权益。“农户资格权”的提出，正是为了满足保护农民利益的需要，独立成权的宅基地农户资格权承载的是对农民的居住保障功能，旨在延续宅基地使用权所承载的社会保障和福利功能，实现农民住有所居全覆盖。创设“宅基地农户资格权”，是宅基地“三权分置”的最大创新点，将宅基地资格权等同于现行宅基地使用权的认知，是对中央一号文的最大误读。二是消解和打破宅基地“两权分离”架构下现行宅基地使用权的身份性居住保障权和物权性财产权“两权复合”结构。一方面宅基地农户资格权的独立成权，让农民的身份性居住保障权找到新的权利载体；另一方面宅基地使用权用益物权的完善，可以转让、出让、出租和抵押，使用权承载的则是资产功能，通过宅基地活起来，增加农民宅基地的财产价值。两个方面两个载体，同步改革。循着这一逻辑，宅基地使用权流转的受让人突破本集体经济组织成员范围既是宅基地“三权分置”的题中之义，也是宅基地“三权分置”政策对以往宅基地“两权分离”架构的突破点之所在。允许社会主体从宅基地使用权人手中取得下级用益物权是“三权分置”改革的重要内容。