权利关系困境：宅基地使用权的身份性与社会功能

从人民公社时期一直到本轮宅基地制度改革之前，总体上一直是在宅基地集体所有权和农户使用权“两权分离”的框架下配置和管理，从产权功能来看，就呈现身份性居住保障权和物权性财产权的“两权复合”。宅基地制度的设计初衷就是立足于身份性居住保障权，虽然在改革开放初期，农村居民和城镇居民可以享有宅基地使用权，但是回乡落户和城镇非农业户口居民是有偿使用，1998年关闭了城镇非农业户口居民申请有偿获得和市场购买获得宅基地的口子，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。2007年物权法赋予宅基地使用权以用益物权的性质，宅基地使用权得以成为农民的一项物权，体现为农民最重要的财产形式。随着城镇化和人口流动，宅基地使用权的身份性与物权性之间的矛盾就暴露出来：作为身份性权利，必然要求宅基地使用权的取得及保有主体限制为本集体经济组织成员，不能“动”；作为物权性权利，则要求自由流转。从宅基地制度的历史和内在逻辑看，宅基地使用权的身份性先于并高于其物权性，在制度上的身份性“绑架”着物权性，限制着物权化的广度和深度，现实运行中只能寻求法外隐形操作，房地一体法则，农村房屋所有权也无法顺畅转让、抵押。同时，也要看到，任由宅基地使用权彻底物权化，其身份性就很可能荡然无存，居住风险问题则会产生，宅基地制度社会功能定位也将彻底翻转（见图3-1）。

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图3-1　“两权分离”的产权关系困局