单从制度文本内容来看，国家对宅基地利用管制和流转管制是明确和具体的。
1.关于利用的管制。自人民公社时期就已经开始对村民建房进行管理。改革开放以后，伴随法治国家的建立，土地利用管制逐渐全面化，这一时期宅基地制度的主要创新之处也就是增加了专门针对宅基地使用的管制内容：从用地标准、用途管制、用地规划、行政审批四个方面约束宅基地利用行为；对现实中房屋建设和利用中出现的各种宅基地使用权情况进行权属管理，理顺宅基地使用权边界；对改革开放以后农民建房热潮中的随意扩建、劳动力流动中带来的人地关系改变等问题进行管理和产权认定。1998年修改土地管理法之后，对宅基地的管制进一步加强，2014年之前的一个时期，宅基地制度改革的重点主要是强化了对宅基地利用的管制，限制宅基地使用对象、细化规划内容、落实“一户一宅”和面积标准、控制农地转用、上收审批权限、引导盘活存量，从而实现耕地保护、节约集约用地的管制目标。
2.关于流转的管制。国家制度对宅基地流转是逐步收紧的态度。改革开放前虽然限制“地”的出租买卖，但允许宅基地使用权随房屋而变相流转。改革开放以后进一步做出禁止城镇居民购买农房、禁止城镇居民取得宅基地的规定，试图通过缩小宅基地原始取得的主体范围，宅基地流转完全被限制，农民私下的房屋交易也不受司法保护，大量关于宅基地交易后索回宅基地的纠纷案件在司法判决中不受法律支持。制度层面的改革难点在产权体系上，现在的“两权分离”产权是否能够满足宅基地盘活的需要？是否能够满足人地关系改变后宅基地退出、整治等再开发的需要？如果放开使用权市场会存在什么风险，如何控制这一风险？
然而，现实的情况是，在国家明确的规划管制、用地标准管制、一户一宅、行政审批、用途管制等规定下，实际的利用中一户多宅、面积超标、不符合规划、违规圈占、建房等情况比比皆是。实际的监管、执法环节并没有严格按照国家制度要求对照执行，一户一宅在城市化地区也很难管理。随着宅基地在这些地区的价值显化，农民充分利用现有宅基地，纷纷加盖房屋，造成房屋建成使用的既定事实，在当前各地摸底、确权、宅改中成为复杂的历史问题，很难处理。关于土地流转的制度限制，也早已在实践中被突破，农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。同时，制度设计本身存在“房地分离”的交易、抵押难题，制度上对宅基地和房屋是分别赋权的，但是两者之间存在实物上的不可分割，这一难题也在实践中被农民解决，通过“地随房走”，把使用权和房屋打通了。政策执行层面的难点是过去对宅基地管制的松懈埋下的大量违法、违规事实，进一步固化了农民的“私权”认知，从而成为确权登记、宅改、入市的障碍。
【注释】
[1]马科尔姆·吉利斯：《发展经济学》，北京：经济科学出版社1989年版，第628页。
[2]毛泽东：《毛泽东选集（第5卷）》，北京：人民出版社1977年版，第120页。
[3]胡纯：《中国共产党的七十年》，北京：中共党史出版社1991年版，第290页。
[4]胡穗：《中国共产党农村土地政策的演进》，湖南师范大学2004年博士学位论文。
[5]阿瑟·刘易斯：《增长与波动》，北京：华夏出版社1987年版，第227页。
[6]《关于在农村建立人民公社问题的决议》指出：“在当期形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针。”
[7]1960年11月3日，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，即《十二条》，强调“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度”，生产队不仅是基本核算单位，也是统一分配的单位；提出坚持生产小队的小部分所有制，承认各小队之间在口粮标准、工资水平和劳动日分值上存在完全合理、必要和对于发展生产极为有利的差别并进一步明确允许社员经营销量的自留地和小规模的家庭副业的政策。1961年6月15日出台了《农村人民公社条例（修正草案）》，即《农业十六条》，指出“农村人民公社一般分为公社、生产大队和生产队，以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度”，“公社在经济上，是各生产大队的联合组织。生产大队是基本核算单位。生产队是直接组织生产和组织集体福利事业的单位”。1962年中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《草案》），对人民公社制度的产权结构和组织形式进行了调整，正式确立“三级所有，队为基础”的制度安排。按照《草案》的规定，农村人民公社的性质不变，仍然是“政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位”。但是人民公社的产权组织形式发生了重大变化，原先的公社所有制被以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有制取代。
[8]社队企业是我国农村公社化运动的产物，1958年农村公社化运动开始，根据中央发展地方工业的精神，农村兴起工业化运动，社队创办工业；1959年，包括社办工业企业在内的社队企业个数达70万个，产值100亿元；1960年以后，受国家政策的影响，社队企业出现衰退并基本停滞。
[9]集体建设用地免费使用，不同于国有建设用地的无偿行政划拨：集体建设用地免费使用，是指集体建设用地使用者，既不向集体（土地所有者）支付土地使用费，也不向集体支付土地补偿费和劳力安置费。在国有建设用地无偿行政划拨制度下，国有建设用地单位虽然无须向政府缴纳土地使用费，但却需要向原土地所有权单位（集体）缴纳制度土地补偿费和劳力安置费。（参见廖洪乐：《中国农村土地制度六十年——回顾与展望》，中国财政经济出版社2008年版，第147页。）(https://www.xing528.com)
[10]秦虹：《集体建设用地流转与城乡规划》，《城乡规划》2004年第9期。
[11]李元：《保护农民的土地财产权》，《中国土地》2001年第3期。
[12]1982年《中共中央办公厅国务院办公厅转发书记处农村政策研究室城乡建设环境保护部（关于切实解决滥占耕地建房问题的报告）的通知》。
[13]1990年《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》。
[14]陈百明、李世顺：《中国耕地数量下降之剖析：1986—1995年》，《地理科学进展》1998年第3期。
[15]严岩：《中国耕地资源损失驱动力分析》，《生态学杂志》2005年第7期。
[16]1998年《中华人民共和国土地管理法》。
[17]《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民的住宅不得向城镇居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
[18]《国务院深化改革严格土地管理的决定》规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”；单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发；农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
[19]2004年《国务院关于加强农村宅基地管理的意见》、2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》、2008年《国土资源部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》。
[20]1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。
[21]刘守英：《直面中国土地问题》，北京：中国发展出版社2014年版，第166页。
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