宅基地已纳入土地管理范畴，成为建设用地之一

我国宅基地管理制度的历史可以追溯到土地改革时期，与“耕者有其田”对应“居者有其屋”，在土地改革的时期，宅基地主要作为农民的土地利益在私有制中被实现。但是，随后的初级合作社和高级合作社，农村开始走合作经营道路，农民手中的农地、农机具等生产资料从使用权入社到所有权入社，逐渐转变为集体所有、统一经营的同时，农民的房屋地基仍然保持了私有属性，农民享有完全的房屋地基所有权，房屋地基可以买卖、出租、抵押、继承，受法律保护，并没有纳入农村农业经营的主流体系。可见宅基地管理的逻辑一开始就不是遵从农业生产、农村发展而设计的，是独立于农业发展等生产问题考虑的。

1962年以后在人民公社时期开创了“三权分离”的产权结构，社员只有“地”的使用权，但是“房”的所有权没有改变，依然保留在农民手中，农民可以长期使用宅基地，私有房屋产权受到法律肯定和保护，即使在“文化大革命”时，也强调“公民的住宅不受侵犯”。对宅基地的管理独立于农业生产和农村经济，自成体系，形成房屋私权基础上的利用管制和产权管制，不准出租和买卖；农民建房纳入管制。无论产权管制还是建房管制，其目的都是解决农村建房的无序、耕地占用问题，不涉及农村土地市场、农村经济等问题。

虽然在1986年土地管理法出台之前，没有“建设用地”一说，但是对宅基地的管理是与农地独立开来的。

改革开放以后到1996年这段时间，伴随农村家庭承包制度的确立，农村土地管理法律体系逐步成型，宅基地管理也随之加强，出台了一系列政策和法律，增加了专门针对宅基地使用的管制，对现实中房屋建设和利用中出现的各种宅基地使用权情况进行权属管理，主要内容也是对取得方式、使用标准、用途、规划、审批等方面作出了一系列行政管制。这些管理性文件标志着宅基地管理形成了独立于农地的制度体系，其制度逻辑就是依靠行政手段，从用地标准、用途管制、用地规划、行政审批四个方面约束宅基地利用行为。(www.xing528.com)

1998年土地管理法调整以后一直到2013年，在“耕地保护”“科学发展观”等思想的指导下，国家收紧土地供给权限、加强对建设用地利用管制。宅基地的制度调整重心也放在对使用对象、使用条件、用地标准、规划、审批手续等方面的明确规定，比如，禁止城镇居民使用宅基地；严格实施规划；从严控制村镇建设用地规模；严格宅基地标准，建立“一户一宅”制度，实施用途管制，控制农地转用；上收审批权限，规范审批程序；健全宅基地管理制度，开展确权登记工作。对宅基地的管理主要是将其作为集体建设用地的一类，纳入强化管制的范畴，管制体系逐步形成，并没有涉及产权框架的突破。值得注意的是，宅基地虽然在法律上和制度逻辑上纳入“建设用地”进行管理，但是有什么权利，土地管理法从来没说。划为建设用地后，宅基地受指标管制，现实情况是各地指标都吃紧，宅基地越来越紧张，新增无偿分配宅基地的合理土地需求很难满足。

可见，2014年之前的宅基地制度虽然经过了几个历史时期的演变，但是制度的逻辑重点是利用管制，将其作为建设用地的一类，对其利用进行管制，并没有涉及产权关系的调整。长期以来对宅基地的管理一直在自然资源部，只有2018年本轮机构改革，宅基地主管部门从自然资源部变为农业农村部。