农民的财产权与土地承包权

党的十八届三中全会土地制度的改革布局，鲜明地提出赋予农民更多财产权利。

1.制度保障农民对农地的财产权

《决定》提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

自20世纪80年代建立家庭承包制度提出“承包经营权”以来，经过30多年农村土地承包经营的发展和流转政策的调整，已经形成了一套独具中国特色的农地承包经营权制度和流转体系。国家在坚持集体所有前提下，不断完善农民的土地产权，包括：（1）不断延长土地承包期，稳定农民与土地的关系。（2）明确集体所有者与承包者的关系，2003年农村土地承包法规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。物权法规定，“承包期内发包人不得调整承包地”。（3）对农民承包经营权实行物权保护。物权法规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”，“土地承包权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。（4）明确和巩固农户的主体地位。历年政策和相关法律皆规定，法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。（5）完善土地承包经营权权能，依法保障农民的土地产权。承包农户获得承包权和经营权合一的土地承包经营权。（6）完善土地承包权流转体系。2003年颁布农村土地承包法，对土地承包经营权流转做出较为全面的制度规定。农业部随后在2005年1月颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定，从此农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。但土地承包经营权制度中的土地承包权和经营权在权利设置上是合一的。现实中农村人口和劳动力配置已发生巨大变化，农户土地承包权和经营权已经出现事实上的分离，长年外出打工者及在城镇购房的农民继续拥有承包权，但已不再经营土地，情况普遍，因此两束权利合一设置的制度安排在现实中面临各种挑战。此次《决定》对承包权与经营权进行了政策上的分离，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权，这样，既有利于承包户将承包地放心地流转，也有利于经营户以经营权的收益做抵押和担保，获得金融支持，从事现代农业（刘守英，2014）。^[21]

“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”是发展合作经济形式的途径之一。《决定》“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营”，合作社形式可以解决家庭经营的碎片化和市场反应滞后的问题，有利于实现规模经营和产业化经营，提高农业经营效益。《决定》鼓励的合作经济，是建立在农民土地承包权的基础上的，农民以承包经营权入股的方式参与到合作经济中，保住了农民土地产权。因此既保护农民权益又提高生产效益，是未来农业生产经营的理想模式之一。

2.制度保障农民对集体资产的财产权

《决定》提出，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。(www.xing528.com)

农民作为经济组织成员，具有集体成员权这一点上是没有争议的，特别是农民对自己应该享受到的“私有”集体成员权不会忽视并据理力争，比如，承包权、宅基地使用权的获得。但是对于集体资产却较少关注并参与经营，往往认为是“共有”的，并委托村委会管理和经营，集体资产的经营具有较强的外部性，农民的“放弃”也导致管理者权力的膨胀和农民权益的受损，现实中集体资产沦为少数干部所有。《决定》提出“保障农民集体经济组织成员权利”，体现了对农民利益的重视，强调农民拥有的集体组织成员权所包含的利益，即农民对属于集体的资产有平等的财产权。《决定》进一步提出“发展农民股份合作”，为如何保证农民集体经济组织成员权利做了路径规定，指明了集体资产经营和利益分配的方向，对集体资产的经营采取股份合作制，将每个集体成员的资产按股份量化入股，按股份合作制原则，进行集体资产使用、管理与利益分配。《决定》对集体资产股份充分赋权，即“农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，集体资产股份被充分赋权，有利于改革集体资产制度，促进集体资产经营、发展和壮大集体经济。

3.制度保障农民对宅基地的财产权

《决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

按照以往法律规定，用益物权的权能包括“占有、使用和收益的权利”，现实中农民的占有、使用的权利在一定程度上得到了满足，但是收益权没有被赋予，宅基地的无偿获得、集体成员身份限定、不能转让的特点，造成宅基地不是商品，只是具备居住功能，财产属性大打折扣。《决定》提出“保障农户宅基地用益物权”，就是按照一般用益物权原则，完善宅基地用益物权，在现有宅基地占有权和使用权基础上，赋予宅基地使用权人收益权、转让权。

“改革完善农村宅基地制度”表明宅基地的现实管理制度要突破：由无偿获得转变为有偿获得；由集体边界锁定转变为打破宅基地成员和村社边界；由不能流转转变为允许限定条件下的交易和流转。基本方向是实现农民对宅基地的用益物权，赋予农户对宅基地的财产权，建立有偿退出机制，实现土地高效利用。

“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”可以看作是赋予农民宅基地财产权的第一步。农民在住房和宅基地上的权利是不一样的，农民对宅基地拥有的是使用权，而对房屋拥有的是所有权。在财产权赋权上采取的是循序渐进的策略，首先，选择一直受法律保护的住房私权，明确赋予农民住房抵押担保和转让权，并且先在若干试点地区推行，有利于稳妥地实现农民财产收益，避免直接开放宅基地抵押、担保和转让权所带来的集体对农民产权的侵犯问题。但是房屋所有权是在宅基地的使用权上的，两者之间存在实物上的不可分割，因此农民住房财产权权利赋予，必然会要求宅基地财产权赋予，因此《决定》释放重要信号，就是未来允许宅基地抵押、担保和转让。