开展土地确权登记工作

2004年《国务院关于加强农村宅基地管理的意见》启动市、县国土资源管理部门农村宅基地登记发证工作。2008年《国土资源部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》提出力争在2009年年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作的目标，不仅要求加快办理效率，而且对登记发证工作进行制度性规范，同时对宅基地超占面积的，制定区分标准。

这一阶段，农村宅基地制度是在国家“保护耕地”的土地制度要义下进行调整的，因此，宅基地制度的主要内容就是强化用地管制，没有涉及产权制度的大的调整。相较上一个阶段，主要调整之处是：1.禁止城镇居民使用宅基地。2.对宅基地使用权进行性质和产权认定。确立了宅基地使用权的用益物权性质；开展全国宅基地使用权登记发证工作。3.宅基地管制体系得以成型。确立一户一宅制度；明确提出符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并受指标管制；涉及占用农用地的必须先行办理农用地转用的审批手续；上收审批权限，将宅基地的审批权限统一定为县级人民政府。4.首次规定以户为单位分配宅基地的原则。5.健全宅基地管理制度。

这一阶段宅基地制度在产权体系上主要体现居住权保障功能，在管制体系上体现耕地保护、合理用地的功能。从政策重心来看，主要是强化了对宅基地利用的管制，限制宅基地使用对象、细化规划内容、落实“一户一宅”和面积标准、控制农地转用、上收审批权限、引导盘活存量，从而实现耕地保护、节约集约用地的管制目标。宅基地产权方面主要是巩固使用权，通过物权法确立了宅基地使用权用益物权性质，通过农村宅基地使用权登记发证确定产权主体使用权合法范围，保护宅基地使用权人的合法权益，解决权属纠纷，没有对农村宅基地产权作出突破性规定。因此，这一时期，宅基地制度的主要焦点是规范宅基地利用行为，政策内容主要体现在对各种宅基地利用情况的约束和规制。(www.xing528.com)

正是由于制度的重心是利用行政手段约束用地行为，没有在产权关系上调整，导致宅基地产权体系受到来自政策和现实的双重挑战，在制度运行中出现很多问题。