虽然在农村工业化和建房热出现的同时，国家就开始出台政策规范集体建设用地侵占耕地的行为，政策实际效果也减少了集体建设用地的增加幅度，但是集体建设用地总量是增长的，每年都有一定面积的耕地转为集体建设用地。1992年国家加快了经济建设的步伐，乡镇企业的发展又出现了第二个高潮期，虽然没有达到20世纪80年代中期乡镇企业迅猛发展的占地水平，但是集体建设用地的使用量较1988—1991年每年的使用量增长了一倍。集体转用毕竟是我国耕地损失的一个渠道，相对于征地渠道，国家控制的力量较弱，易受到集体组织和农民个人行为的影响。因此，国家在20世纪90年代中期以后关闭了集体建设用地市场。
中共中央于1997年4月下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号文件）规定，农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有；除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。
1998年新修订的土地管理法对农村集体土地进入非农建设使用口子大大缩进了，第一，集体转用只适用于一定的情况下。除第四十三条规定，“兴办乡镇企业和村民建设住宅的经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”[16]。第二，征用和使用国有土地变为一切建设活动获得土地的唯一途径。农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但“农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业”这一条仍予保留。第三，严格控制农民的宅基地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。以上法律规定是中国农地非农化的重大转折点，从此确立了国家对建设用地市场的垄断地位，农民集体所有的农村集体土地不能进入城镇建设用地市场。(www.xing528.com)
此后，国家严格限制农民建设用地的转让权。国务院办公厅在1999年5月6日下发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，严格限制了城乡间的土地及住宅买卖[17]。国务院在2004年10月出台《深化改革严格土地管理的决定》，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设；禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院办公厅又在2007年12月下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，规定农民集体所有建设用地使用权流转不得用于商品住宅开发[18]。
综上所述，农村土地用于非农建设被局限在特殊的情况下，并且依法严格审批，除此以外，所有集体土地使用权，无论是农业用地还是建设用地必须采取国家征用的方式，才能用于非农建设。
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