宅基地使用管制：权属管理与使用限制

1.宅基地使用的标准限制

1982年《村镇建房用地管理条例》规定了省级“用地限额”和县级宅基地“面积标准”“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”。1983年5月25日《城镇个人建造住宅管理办法》规定：“禁止用围墙筑院的方式扩大宅基地。”1985年《村镇建设管理暂行规定》对房屋设计建筑作出了规定。1986年和1988年土地管理法正式明确提出了农村居民宅基地以省为单位设定标准，并且规定不能超过各省划定的标准。

2.严格农民建房使用土地的用途管制

1982年《村镇建房用地管理条例》和1991年《土地管理法实施条例》均规定：“不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建房。”“农村建房不准再占用耕地，只能在现有的宅基地空地内调剂解决。”^[12]“农村住宅的改建、扩建和选址新建，要充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地。严格控制占用耕地，不允许占用基本农田保护区的土地。”^[13]

3.严格实施规划

1985年《村镇建设管理暂行规定》规定，住宅建设，由村（居）民委员会根据居民和单位的建房申请提出年度计划，报镇（乡）人民政府批准后执行。1986年和1988年土地管理法规定，农村居民住宅建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行。1990年《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》规定，各地区要制定农村宅基用地规划、计划和标准，严格实行计划指标和用地标准管理。

4.建立申请审批制度

1982年《村镇建房用地管理条例》规定，建房需要宅基地的，向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明（详见表2-5）。

随着20世纪80年代以后实行“村有、乡批”的审批制度。由于“社改乡”，农村居民建房先向“村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请”（1985年《村镇建设管理暂行规定》、1991年《土地管理法实施条例》、1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》），“农村居民建住宅，使用原有的宅基地和村内空闲地”（1986年和1988年土地管理法），符合这一规定的，报镇（乡）人民政府审批即可；使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准（1986年和1988年土地管理法，1991年《土地管理法实施条例》，1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》）（详见表2-5）。(www.xing528.com)

1990年《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》对农村建房的对象、条件、用地标准、审批手续作出明细规定。要求建立严格的申请、审核、批准和验收制度。凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请（详见表2-5）。经审核，对符合申请宅基地兴建自用住宅的，由土地管理部门确定宅基地使用权，丈量用地面积，并依法批准后，方可动工。竣工后，由土地管理部门负责组织验收。对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不批准宅基用地；对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费；对已经“农转非”的人员，要适时核减宅基地面积。

表2-5　1982—2012年农村村民住宅用地审批制度演变

（续表）

5.短暂的有偿使用试点

1990年《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》规定，确立农村宅基地有偿使用试点。宅基地使用费要本着“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，实行村有、乡管、银行立户制度。1993年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，彻底取消了农村宅基地有偿使用收费和农村宅基地超占费。

这一阶段，宅基地的权利体系、管理制度基本确立，较人民公社时期的宅基地制度是渐进的改革，有继承有创新。继承之处是沿袭了“三权分离”的产权结构、农民依法申请无偿获得的取得方式、宅基地分配以农民个人为单位。改革的地方是增加了专门针对宅基地使用的管制，对现实中房屋建设和利用中出现的各种宅基地使用权情况进行权属管理，理顺宅基地使用权边界。宅基地制度依然是以体现农民居住权保障功能为核心，对改革开放以后农民建房热潮中的随意扩建、劳动力流动中带来的人地关系改变等问题进行管理和产权认定。从宅基地制度整个发展历程来看，这一阶段，宅基地制度最大的特点体现在两个方面：一是允许非成员资格者获得宅基地使用权，这在其他历史阶段都是不允许的；二是建立宅基地管制的逻辑，即依靠行政手段，从用地标准、用途管制、用地规划、行政审批四个方面约束宅基地利用行为。