改革开放以后,以家庭联产承包责任制为代表的乡村改革极大地激发了广大农民自主经营和利用土地热情,1983年“乡政村治”的乡村治理模式开始取代“政社合一”模式。但是进入20世纪80年代中期,包产到户经过“黄金时期”出现效应减弱,人口的增加和土地均分导致农业“内卷化”,大量剩余劳动力从农业中释放出来。“中央一号”文件持续将农业农村问题作为重点,要求逐步破除乡村发展的障碍,在国家工业化的发展战略导向下,中央鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业。这是农村土地产权改革的重要带动效应,农民获得了集体所有土地的使用权,在国家的管理规划下,可以自由从事农业生产、创办乡镇企业和建设住宅,因此,不仅调动了农民从事农业生产的积极性,也为农村工业的快速成长提供了较低交易成本的土地政策,使国家鼓励乡镇企业发展的政策切实可行并与其相契合实现了政策目标。随后我国掀起市场化发展浪潮,基本建立了农村社会主义市场经济体系。
1.农村经济体制改革和农村工业发展
国家工业化的步伐在改革开放以后提速,如同改革起始于农村经济体制一样,我国工业化的腾飞也首先出现在农村。党的十一届三中全会以后,党和国家的工作重心从“阶级斗争为纲”和大规模的群众运动真正转移到“以经济建设为中心”上来,工作重心转移的第一步改革措施就对准农村,使人民公社时期的社队企业[8]受到前所未有的重视并给予大力支持(李晓西)。1984年“中央一号”文件,将社队企业改成为乡镇企业,明确了乡镇企业发展的方针和政策,促进乡镇企业发展,此后中央陆续出台了一些支持乡镇企业发展的政策文件,如1985年“中央一号”文件等大力支持乡镇企业的发展,加之,农村推行家庭承包制以后,农民获得了自身劳动力的自由支配权,农村劳动力向第二、第三产业转移,带来乡镇企业迅速发展。乡镇企业的数量从1978年的152.4万个,增加到1995年的2202.67万个,扩张了近15倍(见表2-1);总产值从1978年的493亿元增加到1995年的68915.2亿元,增加了近140倍,乡镇企业增长率一直保持在较高的水平,年均增长率在20%以上,并在很多年份中,总产值增长率在30%以上,1984年增长率达到70.21%。乡镇企业的发展与同期的国内生产总值增长、工业总值增长及国营企业工业总产值增长相比,增长速度高出很多(见表2-2),成为这一时期重要的经济拉动力量。乡镇企业的建设需要使用大量的农村土地,在改革开放初期,农村集体建设用地规模的增加,与农村经济体制改革和农村工业发展有很大的关系。
表2-1 1978—1995年我国乡镇企业发展状况
(续表)
资料来源:《中国统计年鉴2003》 。
表2-2 乡镇企业发展速度与国民经济增速的比较 (单位:%)
资料来源:《中国统计年鉴2003》,转引自刘国良:《中国乡镇企业增长与效率》,经济科学出版社2001年版。(www.xing528.com)
2.农民建房热
乡村经济的发展使得农民有了更高的居住诉求和流转收益需求。改革开放以后,农村首先实行的家庭联产承包制改革使农村经济和农民收入大大提高,加上取消农产品统购派购,积极发展多种经营的市场化改革,大批农民不仅迈过了贫困线,而且达到了富足。同时存在两个没有改变的情况:一是家庭联产承包制只是把农地使用权交给农民,在所有权上依然沿用计划经济时期的集体所有制,集体所有制使全体农民(集体成员)都拥有不可分割的集体土地所有权,这种农村集体土地成员制度实际上为农民提供了农地的社会保障,在不放弃农村户籍的情况下,农民即使到外地打工,从事非农生产,依然保有集体经济组织成员权利,拥有土地承包经营权和宅基地使用权;二是随着农民收入的增加,其乡土本性开始张扬,表现在农村社会开始寻求传统逻辑的造房、造坟等活动,农民更新住房的年限越来越短,面积越来越大,标准越来越高,造成宅基用地不断扩大,占用大量农业用地。
3.集体转用渠道的开放
20世纪80年代国家对农地非农化的管理较为宽松,只要符合乡(镇)村建设规划、得到县级人民政府审批,就可以从事“农村居民住宅建设,乡(镇)村企业建设,乡(镇)村公共设施、公益事业建设等乡(镇)村建设”。从1978年到20世纪90年代中期,基于经济建设的需要,国家的农地转用的政策框架是:(1)开放农地集体转用的渠道,允许集体土地用于乡镇企业、村民建住宅、乡镇公共设施和公益事业。并针对农村集体使用中出现的随意圈占、非法占用、不合理占有耕地的行为,从用地规划、用地审批、面积控制等方面进行政府行政管理。(2)国家建设征用土地。国家征用和集体转用共同促进农地转用。集体转用在计划经济时期就存在,但是并不显化,因为1958—1981年期间,由于农村经济发展水平低下,社队企业、农民建房和公共公益事业等用地需求量不大,农村集体建设用地实行免费使用[9],集体建设用地实行免费使用的土地政策适应于当时的客观条件。1981年以后,由于农村经济的发展对建设用地的需求增加和实际供给规模的增加,并且农村土地转为集体非农使用进入政府管理,这一农地转用渠道才在政策上显化。
在乡镇企业壮大、农民建房等经济繁荣的景象下,农村土地在集体产权内进行开发,农村集体建设用地数量不断增加,占用大量农地。据统计,1979—1984年,国家建设占用耕地52.39万公顷,平均每年8.73万公顷。乡镇企业用地成倍增加,但乡镇企业布局分散,80%的企业分布在自然村中,造成土地资源大量浪费。1983—1996年,全国集体建设用地每年的使用量超过同期国有建设用地使用量和国家征地量,我国农村集体建设用地总量约为800万公顷,是城市国有建设用地的5倍[10],其中农村独立工矿区用地和乡镇企业用地133.3万公顷[11]。1983—1996年,全国乡村集体建设和农民建房占用耕地达145.4万公顷,与同期国家基建占用耕地面积持平(见表2-3)。
表2-3 1983—1996年建设占用耕地情况 (单位:万公顷)
(续表)
资料来源:《中国农业发展报告》(2000),中国农业出版社2000年版,第107页。
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