宅基地制度框架：三权分离与无偿取得

1962年以后，人民公社体制在坚持土地集体所有的公有制前提下，赋予了农民一定的土地使用权。相对于初期的人民公社时期土地由公社统一所有和经营，这一时期自留山、自留地的所有权虽然仍归生产队集体所有，但是使用权和部分处分权交给了农户。同时，也放宽了农户对宅基地产权，虽然宅基地的所有权归集体所有，但农户长期拥有使用权，也拥有宅基地上房屋等附着物的所有权、使用权和处分权。这一时期出台了针对宅基地的明确的、专门的规定。

1962年出台的《农村人民公社工作条例（修正案）》，释放两个信号：1.宅基地所有权归集体，一律不准出租和买卖。2.房屋所有权归社员，社员有买卖或者租赁房屋的权利。该条例第一次使用“宅基地”一词。农民对宅基地产权由原来的享有所有权转化为享有使用权。并且开创了宅基地与房屋产权分离的制度安排。

1963年，中共中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进一步对宅基的产权和取得方式作了详细规定，第一次明确地提出了宅基地所有权和使用权分离，对宅基地相关产权做了“三权分离”的规定，宅基地所有权归生产队，宅基地使用权归农户，宅基地上房屋归农民所有。确定了宅基地依法申请无偿取得的获得方式，农民建房纳入政府管理。1963年8月最高人民法院出台《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》，再次明确了农民对房屋的处置权，包括买卖、租赁和典当。

“文化大革命”时期，这种产权关系继续保持，房屋私有产权受到保护。1975年宪法、1978年宪法都反复强调：国家保护公民房屋所有权、公民的住宅不受侵犯。(www.xing528.com)

1978年出台的《农村人民公社工作条例（试行草案）》、1979年出台《关于贯彻执行民事政策法律的意见》、1981年出台的《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，继续巩固宅基地集体所有，房屋农民所有的产权关系；宅基地，社员只有使用权，一律不准出租和买卖；农民建房纳入管制。

总而言之，在人民公社时期实行高度公有化的背景下，宅基地也被纳入公社无偿所有的范畴，宅基地的制度发生了一系列重要变化，至此，中国宅基地制度的雏形也基本形成。

这一阶段，农村宅基地制度设计主要体现如下三个特点：一是居住权保障功能。在农地归公社所有，公社统一经营、统负盈亏的情况下，宅基地的使用权和房屋所有权依然保留在农民手中，农民可以长期使用宅基地，私有房屋产权受到法律肯定和保护，即使在“文化大革命”时，也强调“公民的住宅不受侵犯”。并且宅基地可以依法申请无偿取得；社员的房屋被征用的话，予以补偿安置。保障了农民基本的居住权的满足。二是在房屋私权下，宅基地拥有实际意义上的“所有权”。因为宅基地和房屋存在实物上的不可分割，随着房屋的出租和买卖，宅基地也随之发生了产权的流转，政策也是承认这种情况下的使用权转移的。三是对宅基地使用权权能不明。农民宅基地使用权不予登记，也无新建房屋产权证书；对宅基地使用权性质和使用权内容也没有明确规定，导致了房屋所有权与宅基地使用权法律规则的矛盾。