宅基地制度改革研究：相关文献梳理与探究

本书将从历史改革逻辑、理论逻辑、试点经验、现实约束四个方面，研究乡村发展与宅基地制度改革历程的关联，明确乡村振兴背景下宅基地“三权分置”为什么改革和怎么改革的理论基础，全面总结现有宅基地制度改革试点的经验，分析农村宅基地“三权分置”制度运行中出现的新情况、新问题，得出我国农村制度和宅基地制度改革的历史演进规律，乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的理论支撑；从实践中发现宅基地“三权分置”的可行的产权关系界定和实现形式，从对“三权分置”的地方实践具体问题的解决中明晰“三权”分置运行的路径，形成“三权分置”改革的思路和具体改革框架，在此框架下，重点分析“三权分置”中“三权”的权利内涵、权利关系、实现形式，具体研究“放活”中市场边界、利益分配、风险控制的具体问题，为当前地方实践没有实现突破性、缺乏操作性，学术界存在争议的问题提供思路和解决方案。

本书研究的基本内容和框架体系如图1-1所示。

图1-1　研究的基本内容和框架体系

具体包括以下研究内容。

第一部分：相关研究文献的梳理与述评

本部分内容将从宅基地制度改革的方向、宅基地流转、有偿使用、退出机制、使用权抵押、“三权分置”的由来及历史和现实意义、“三权”分置的理论争论焦点、在宅基地制度改革地方中“三权”的权利边界及相互权利关系、实现形式等方面，对近10年相关研究文献进行梳理与述评，从中凝练出本书研究的切入点和具体内容。

第二部分：中华人民共和国成立以来我国农村宅基地制度的历史变迁

通过对中华人民共和国成立以来我国农村宅基地制度变迁的研究，回答三个科学问题：第一，分析中央文件中有关宅基地政策的表述，厘清改革开放前、改革开放后、2014年以后、2018年以来宅基地制度变迁的历史进程、演变轨迹、政策目标、历史演进规律。回答“宅基地制度变迁的发展历程和产权改革逻辑是什么”这一科学问题。第二，将宅基地制度改革与乡村发展融合考察，分析乡村发展与宅基地制度改革的关联，探究各个阶段宅基地制度改革的乡村发展时代背景和现实诉求，宅基地变迁对乡村发展的影响，从而得出宅基地制度变迁的历史选择逻辑。回答“宅基地制度变迁与乡村发展的关联是什么”这一科学问题。第三，重点考察2014年以来的城乡发展形势、宅基地利用情况、政策演进和试点内容，论证现阶段宅基地制度改革的动因和制度目标。回答“为什么要进行‘三权分置’改革，改革的目标是什么”这一科学问题。采取文献研究法和历史分析法。预期结论：宅基地制度变迁的历史逻辑；“三权分置”的逻辑起点；三权分置”改革的政策要义和“目标清单”。

第三部分：乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的内涵和理论 逻辑

明确为什么改革和怎么改革的理论基石，才能通过理论指导实践、防止改革在实施中南辕北辙、莫衷一是。本部分从之前的历史分析上升到理论探讨。首先，从政策内涵逻辑出发，分析“三权分置”中“三权”的法律内涵、权利边界及相互关系、理论和现实意义。其次，从历史传承、多元保障、财产功能三个方面分析宅基地所有权公有制、宅基地资格权分离、宅基地使用权市场化配置进行理论分析。最后，宅基地“三权分置”改革与其他重大土地制度改革举措之间的相互关系。采取经济学理论分析的研究方法。预期结论：对宅基地所有权、资格权、使用权产权权能设置框架进行理论探讨。

第四部分：宅基地制度改革试点经验总结(www.xing528.com)

从实践层面，重点分析2015年以来地方改革试点的主要内容：第一，围绕农村宅基地制度试点实施细则、“两权”抵押指导意见、试点意见及实施方案的改革内容框架和前期调研对地方改革试点做法的归纳，具体从宅基地保障和取得方式、宅基地有偿使用、宅基地自愿有偿退出、宅基地使用权流转、住房财产权实现、宅基地管理制度六个方面，对15个第一轮试点单位及其他具有代表性地区的改革试点创新内容进行全盘梳理、总结和对比。第二，进行试点效果评价和风险评价。分析实践中农民接受程度，创新做法是否面临改革目标实现困难，构建宅基地流转的农户个体风险评估体系，对样本数据进行实证评估。第三，研究实践中遇到的难点问题，包括：宅基地可否变为集体建设用地；确权颁证的统一性问题；结余指标交易所获得的收益在政府、村集体和农户之间如何分配；宅基地抵押权实行方式和抵押设定方式；有偿使用与无偿使用的取舍；宅基地退出是否资格权的退出等。研究方法：内容分析法、调查研究法、定量研究法。预期目标：获得支持宅基地制度改革目标的实践方案，发现地方改革创新中尚未解决的议题。

第五部分：农村宅基地“三权分置”的地方实践、现实约束与困境

从实践层面，重点分析宅基地所有权、资格权、使用权实现的地方实践：与第四部分描述分析地方改革试点创新内容不同，本部分分别从“三权”实现形式的角度，在第四部分对现实做法梳理的基础上，进一步总结所有权、资格权、使用权实现的现实选择和对产权内涵的定位，研究内容较第四部分更为深入。“三权分置”的实现形式会与现行的规章制度或传统习惯相冲突，面临一些亟待解决的现实问题。分析“三权分置”地方实践中面临的来自政策、标准、产权认知等方面的约束。分析“三权”实践探索中面临的来自产权性质、市场边界等方面的问题，包括：宅基地资格权的认定标准；资格权退出与保障风险控制；集体外宅基地使用权“放活”的产权形式；纯化为典型用益物权后的宅基地使用权是否还继续坚持无期性；社会主体能不能取得宅基地使用权等。采取调查研究法。预期目标：从“三权”角度发现地方实践面临的操作约束和出现的新情况、新问题。

第六部分：宅基地制度分析的它维视角

一方面，从农民认知和需求的角度对宅基地利用及其产权关系进行剖析，尤其是了解农民需求。通过调研发现，农民对宅基地的私有产权认知非常强烈，不是当今建立在个人利益基础上的自私和愚昧认识，而是时代积淀下来的意识和群体性认知，是多种因素造就的结果。另一方面，分析英国、美国、德国、加拿大土地私有制发达的国家对房屋及其土地的管理，从管理，而不是产权的角度寻求借鉴。

第七部分：“十四五”时期推进农村宅基地“三权分置”制度创新的总体思路、重点举措

由于各个区域乡村经济社会发展情况、保障和流转诉求各不相同，因而首先需要在理论基础上构建综合考虑稳定、保障和发展的路径可能结构组合，而后因地制宜、因时制宜地确立最为合理的改革具体路径，以此促进公平与效率、保障与发展之间的协调平衡，推进“福利保障”与“资产盘活”相得益彰，最终实现乡村“产业兴旺”“生态宜居”“乡风文明”“治理有效”“生活富裕”。结合第二、第三部分历史和理论分析的历史规律、理论逻辑，结合当前乡村发展时代背景和现实诉求及地方试点效果，提出乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的总体思路：有序扩大农村宅基地产权结构开放性。根据改革的“总体和各项目标清单”及地方创新性探索，提出“三权分置”制度创新的重点举措。

第八部分：乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的深化路径

宅基地“三权分置”制度改革本质上是通过所有权、资格权和使用权的分离，彰显“三权”的各自功能和整体效用，其关键在于“三权”如何分置运行。对地方试点探索中遇到的具体问题逐一解决，形成较为具体的有关“三权”实现形式的政策建议。

第九部分：宅基地制度改革中的地方实践

宅基地利用中的主要问题来自人口流动与土地固化的对冲，传统农区出现“空心化”，城乡接合部法外入市交易都是宅基地制度与现实脱节的制度无效性表现。其中“一户多宅”和宅基地退出是各地进行改革探索遇到的普遍问题，而且经济发达地区，尤其是在乡镇产业发达地区，人多地少，宅基地问题的解决更为紧迫，现实中的地方探索也更为积极，步伐更快、创新更多。主要选择晋江和湖州为代表。通过入村调研和多样本分析，分析“一户多宅”的类型、诱因，提出产权处置策略。分析宅基地退出潜力、农民意愿、退出模式。