研究宅基地三权分置的问题

随着中央提出宅基地“三权分置”的改革方向，有学者在分析试点经验，宅基地制度改革权能实现形成的基础上，探讨所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革思路。

1.宅基地“三权”内涵、权利边界及相互关系的研究

对宅基地“三权分置”的理论和法律依据已经有了较为深入的研究成果，较多研究集中在对所有权、资格权和使用权的权利主体和权能细分的辨析。学界和地方对宅基地“三权”内涵、权利边界及相互关系的认知尚不统一，主要分歧在于对“三权”中宅基地“资格权”和“使用权”的权利性质和关系的争议，大致形成了如下三种代表性观点。

（1）“资格权使用权说”。宋志红、刘国栋等提出宅基地资格权是设立了次级使用权后的宅基地使用权，是一项用益物权。宅基地“三权分置”的关键在于延长宅基地权利配置链条，创设“第三项权利”。放活使用权就在农户与社会主体之间的宅基地租赁关系上做文章，将宅基地租赁权物权化，为宅基地租赁使用权颁发不动产证书，宅基地三权分置的表现为“集体经济组织（集体土地所有权）—农户（宅基地使用权）—第三人（宅基地租赁使用权）”。“北京市模式”及“卖房租地”或“租地建房”等实践都是采用宅基地使用权上派生的“宅基地租赁使用权”作为房屋的新权源，支持这种观点的学者认为，这种产权认定可以破解宅基地使用权对农民房屋财产权实现的限制（刘国栋，2019）。

（2）“资格权成员权说”。夏沁、靳相木等认为，应当从现行宅基地使用权中分离出“资格权”，并使之成员权化，由成员权承担保障农户的身份性福利的使命，建立宅基地上土地所有权、成员权和宅基地使用权“三权分置”的权利配置格局。宅基地农户资格权不是物权中的用益物权，而是农户凭成员身份享有的对集体经济组织的请求权，是相对于集体经济组织的权利，它只能通过集体所有权主体内部的分配机制实现（靳相木，2019），农户将宅基地使用权流转出去后，便不再享有对宅基地的具体权利，只能依靠成员权实现对集体经济组织资产的享有和对集体事务的管理。而宅基地使用权被塑造成一项纯粹的财产权，可以自由处分（挂牌转让，集体外流转、抵押）。浙江省义乌市在宅基地“三权分置”改革试点中，就是从成员权的角度切入，探索了宅基地农户资格权的“落地”“变现”“置换城镇保障房”等多样化实现形式。

（3）“成员权物权说”。徐忠国、孙建伟等提出，从现行宅基地使用权中分离出“资格权”，并使之物权化，资格权既是成员权等身份权要素，也具有分配权、利用权和剩余权等财产权要素，其应具备身份性权利和财产性权利双重性质。安徽省旌德县和浙江省象山县在宅基地“三权分置”的探索中，就是在宅基地流转后将宅基地使用权分解为农户的宅基地资格权和社会主体的新的宅基地使用权，从而形成集体、农户、社会主体的宅基地所有权—资格权—使用权“三权分置”的权利体系。其中，宅基地农户资格权和社会主体的新宅基地使用权都被视作用益物权，由不动产登记机构予以颁发不动产权证。从权利变动的逻辑看，宅基地流转后两个新的用益物权来源于流转前那个无期限的宅基地使用权的裂变。

关于“三权分置”后的宅基地使用权，学者的观点较为统一，指出“三权分置”后的宅基地使用权不只是物权法意义上的地上权，还可以是土地租赁权或法定租赁权（孙建伟，2019）。纯化为典型用益物权后的新宅基地使用权，应赋予其完整的典型用益物权的权能，应当允许宅基地使用权人享有自由转让、出租、抵押宅基地的权利，允许宅基地使用权人为其他社会主体设立下级用益物权（靳相木，2019）。

有的学者着眼于承包地和宅基地“三权分置”的目标差异，认为宅基地“三权分置”不同于承包地“三权分置”，不能将农户资格权与土地承包权等同视之。有学者则认为，此种观点割裂了宅基地和承包地之间的内在关联，不利于与农地权利体系的统一，之所以提出资格权和农民住房财产权，其实和承包地一样，农户资格权相当于土地承包权。在承包地“三权分置”场合，土地承包权是设立土地经营权后的土地承包经营权。将农户资格权理解为宅基地使用权，正与土地承包权被理解为土地承包经营权相呼应，有利于实现农地权利的体系的统一（刘国栋，2019）。

2.宅基地“三权分置”实现路径的探讨

近期研究更多地聚焦于对宅基地“三权分置”实现路径的深入探讨（岳永兵，2018；韩立达等，2018；韩文龙等，2018；严金明等，2019），多数研究侧重于理论、法律和政策框架的分析。“三权分置”的理论架构能不能契合实际、能不能与农村本地性认知和规范构成良性互动，这是宅基地制度创新能否为农民所接受的关键。也有一些学者直接以农村宅基地制度试点改革为背景进行案例研究，对农村宅基地“三权分置”的实践形式进行总结和评价（刘圣欢等，2018；朱明芬，2018；曾旭晖、郭晓鸣，2019；向乾勇、王超，2018）。

（1）关于所有权的实现路径

在所有权行驶主体方面，学者们的建议集中在破解所有权主体的“虚化”问题，实现“产权”与“治权”的统一，赋予集体经济组织参与宅基地治理的重要权责，从而强化治理单位和产权单位的关联性（邓大才，2015）。在法律层面上明确农村土地所有权的权利主体是“乡村农民集体”，确定其法人资格权，登记法定代表人，并确权颁证明晰其具体权利和义务（韩文龙，2018）。地方实践中的所有权主体有以村小组为单位成立的村民事务理事会或村集体资产经营股份公司。关于所有权的实现，应当进一步强化宅基地所有权的“母权”和“公权”属性（严金明，2019），在坚持赋予集体所有权完整的占有、使用、收益和处分权能的基础上，细化出分配权、收回权、用益权和监督管理权。

（2）关于资格权的实现路径

主流观点主张在全国范围内对宅基地进行统一清晰的确权，给“三权”中的“资格权”以明确的法律基础，确定其主体归属（张晓山，2018），严格限定“资格权”的准入和退出，健全和完善宅基地的申请审批、日常管理、资格退出和监督管控制度。

①关于资格权的认定。持“成员权物权说”的学者主张对宅基地资格权应进行确权登记（孙建伟，2019），“浙江象山模式”和“安徽旌德模式”虽然与“浙江义乌模式”一致，都将资格权视为成员权，但是在宅基地所有权、农户资格权和宅基地使用权的登记方式上进行了相应创新，地方政府为交易的当事人颁发三个证书，分别为宅基地所有权证（集体经济组织）、宅基地资格权证（农户）和宅基地使用权证（第三人）。

②关于认定标准。有学者提出从户成员与家庭成员在两个不同的层次确定个人是否能够享有村庄成员的权益与福利（朱灵艳，2019）。目前，各地实践有的一律以户籍为准；有的一律以农地承包经营权为准；有的则以“户籍＋农村承包经营权”及其他要件。对集体成员分支户主资格的认定也不统一，标准不一的实操给利益博弈激烈的地方带来大量纠纷，给具体操作工作人员带来麻烦，给农村和谐稳定埋下隐患，也给人民法院的裁判和执行增加了难度。

③关于认定方式。学者们和地方都认为应该将宅基地农户资格权配置和确认的权限纳入村民自治的范畴，比如，德清探索了以“村股份经济合作社宅基地资格权登记簿”“宅基地资格权登记卡”等方法，对宅基地农户资格权进行公示和确认。(www.xing528.com)

④关于资格权权能。由于对资格权的产权性质存在争议，因此对其产权权能和实现形式也有不同的声音。一种态度是严禁“农民集体”外部人员尤其是城市居民在农村置办宅基地，严禁农民的宅基地资格权向“农民集体”外部的流转、承租和买卖等。一种态度是探索宅基地资格权转让。鉴于目前试点地区宅基地流转市场不太活跃的现实，提出对于有住房、有稳定的经济收入或生活来源的，允许其转让宅基地资格权，但不得再申请宅基地，鼓励和吸引本村在外地（包括城市）的从业人员回乡投资建设、发展产业，允许和欢迎他们回乡居住养老。这样有利于保障宅基地资格权人的合法权益，有利于盘活利用空闲宅基地（张乃贵，2018）。农户资格权的具体内容的讨论，并没有统一的认定，基本观点是保障资格人的收益权（资格权人有权获得宅基地使用费、获得征收补偿、有偿退出宅基地、有权监管宅基地的利用）和住房保障（资格权人可以申请分配宅基地，也可以申请享受城镇住房保障政策，还可以申领居住补贴）。

⑤在资格权退出阶段，有学者提出探索建立农民市民化后的资格权有偿退出机制，但是谨慎提出不鼓励农民特别是低收入弱势农民群体进行宅基地退出，需严格审查宅基地退出的动因和缘由。

（3）使用权的实现形式

在“放活使用权”的改革指导下，围绕使用权“放活”的流转、退出、抵押等盘活闲置宅基地和扩大农民财产权的改革探索成为各试点地区创新的重点。在试点改革中，各试点地区都进行了“本集体内部流转”的适度突破，试行在县域内流转。学者们对使用权用益物权的性质认识具有一致性，认为后宅基地使用权可以出租、出让和抵押。对于使用权的实现形式，各地探索出多种做法，比如，单纯的宅基地和房屋流转，“卖房租地”或者“租地建房”的地上权（租赁使用权）有期限出让，农房“共建共享”，宅基地节余指标市场化交易。一些学者在对这些现实经验进行案例研究的基础上总结其面临的问题（曾旭晖、郭晓鸣，2019）。对于放活的态度，学术界的不同声音体现在不同谨慎态度和不同的产权关系认识上。

①主张流转路径倾向于保守的内部流转，隔离社会资本的“围乡圈地”与土地投机风险，只在城镇边缘地区、规划控制区、经济发达区等区域对集体外部主体开放使用权流转（吕军书、张文，2013）。

②可以允许农民以赠与（继承）、转让、出租、入股、抵押、置换等多种形式对外流转宅基地及其上房屋，但以具备稳定居住条件作为流转前提（宋志红，2016；刘卫柏、贺海波，2012）。

③把宅基地与城市建设用地同地、同权、同价作为改革目标，构建城乡统一的宅基地流转市场。

④关于社会主体能不能取得宅基地使用权？一种观点主张非集体成员只取得宅基地使用权的租赁权。根据受让对象的不同实行有差别的交易规则：受让人为本集体经济组织成员的，可以取得宅基地使用权，相应地，转让人丧失宅基地使用权；受让人为非本集体经济组织成员的，仅取得宅基地使用权的租赁权，相应地，转让人并不丧失宅基地使用权（高圣平，2019），这种观点基于对资格权“使用权说”和使用权用益物权的产权认知，可以实现集体经济组织、农户和第三人对宅基地的权利分享。另一种观点主张宅基地流转可以向集体外成员转让使用权，但是是有期限的，比如，义乌市在宅基地“三权分置”探索中，明确社会主体取得宅基地使用权的最高年限为70年；德清县规定社会主体取得宅基使用权的最高年限为30年；象山县对社会主体取得宅基使用权则规定最高年限为20年。对纯化为典型用益物权的宅基地使用权的流转，仍须在用途管制、社会资本下乡置地等方面予以适当限制（靳相木，2019）。

关于使用权的一些具体问题仍存在研究空间：

第一，使用权无期限还是有期限？纯化为典型用益物权后的宅基地使用权是否还继续坚持无期性，仍是一个需要探索的问题。在宅基地“三权分置”探索中，一些地方明确了社会主体取得宅基使用权的最高年限为20—70年不等，但是，对于农民凭宅基地农户资格权取得的宅基使用权是否需要规定一个最高期限，学术界的研究较少。

第二，宅基地的使用权显然不等同于其上房屋的使用权，如何确定这两种使用权的边界？

第三，宅基地使用权的让渡需要遵循什么样的程序？

第四，宅基地的使用权主体往往是家庭而非个人，所以在让渡使用权时应是家庭多数人同意还是一致同意，如何解决推行过程中发生的分歧？

第五，宅基地使用权流转产生的收益应当如何分配，农村集体组织和家庭成员在这个过程中分别扮演什么样的角色？

3.宅基地“三权分置”改革的风险控制

很多学者对宅基地制度在“放活”的同时，要坚持的底线和原则进行分析。扩大宅基地产权结构开放性的出发点是满足外来的非本集体经济组织成员的实际居住需求，总体思路是：“三权分置”、差别赋权，立足存量、先房后地，保障居住、拒绝投机（叶兴庆，2019）。防止资本圈地和游资炒作，防止将城市的房地产泡沫蔓延到乡下，真正做到住而不炒（叶兴庆，2019；刘守英，2019），宅基地使用权转让必须确保农民的“自愿退出”（张晓山，2018）。一部分学者开始关注对宅基地流转风险研究，认为开放宅基地流转或退出的风险主要集中在农村人文伦理破坏、粮食安全问题、农民权益遭侵犯、宏观调控力变弱等风险（林超、陈泓冰，2014）；耕地流失、农民权益受损等风险（吕军书，2012）；住房问题、保障问题、就业生计问题是农户退出宅基地的主要风险（王兆林、杨庆媛、范垚，2013）。目前，学术界对风险的认识多集中于宏观角度，定量方面的微观研究较为薄弱，吴明发、严金明（2018）对广东省翁源县的样本数据进行风险案例研究和定量评估，得出农户个体风险处于“中警”级别。对于如何应对风险，目前的建议有建立农户社会福利最大化的补偿制度（关江华，2014）、政府主导宅基地流转（程世勇、江永基，2010）等。