宅基地制度改革的理论与经验研究

随着对宅基地制度改革研究的不断深入，根据中央改革精神和地方试点经验，有学者进一步分析了宅基地权能实现形式，围绕宅基地流转、抵押、有偿使用、退出等方面的机制设计进行具体研究。

1.关于宅基地住房保障和取得方式

宅基地所扮演的住房保障功能及其对农村社会稳定所发挥的重要作用，并且需要纳入制度设计的主要政策考量是所有学者的共识。如何“探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式”“农民住房保障新机制”是中央改革思路和地方试点的一项重要内容。

（1）关于宅基地的取得，一些地方明确了户的界定、分户条件、集体经济组织成员资格认定等取得资格和计算标准问题。比如，泸县把分配单位由“户”直接改为“人”，采用定人定面积的办法；义乌市鼓励宅基地有偿选位，宅基地落地以公开竞争方式进行投标，价高者得。取得方式采取无偿和有偿相结合。

（2）关于住房保障“户有所居”，各试点地方均采取了多样化的住房保障机制。例如，湖南浏阳按照“整体规划、集中居住优先”的原则推进农民集中居住小区建设。浙江义乌在城镇规划建设用地红线范围内，采取乡村集中联建的方式推进城乡新社区建设，允许农民以宅基地置换高层公寓、标准厂房、仓储物流、商业用房、商务楼宇或者货币补偿；在城镇规划建设用地红线范围外的近郊村，按照零增地模式实施空心村改造。学者们看到了试点地区各自政策的差异来自各地的供地紧张程度、农民居住观念及土地价值的不同。但是有学者指出，这种农村公寓、农民住宅小区等方式已经改变了土地性质为集体建设用地使用权，减少了相关农户的宅基地权益，仍应维系其宅基地性质为宜（高圣平，2019）。

（3）宅基地确权颁证。对合法宅基地和住宅的确认是宅基地资格权的具体表现之一，农民对宅基地改革是否支持、支持程度如何，一个关键因素就是能不能公平公正地设计宅基地取得和退出制度，既能体现农民对居住保障的基本诉求，又能合理配置宅基地资源（曾旭晖、郭晓鸣，2019），很多试点区县都开展了宅基地的确权颁证工作，明确宅基地权属，有些是三证合一，有些是颁发三证。一些学者专门针对宅基地登记问题，进行实证和案例研究（肖攀，2019；李芳，2019；朱灵艳，2019），指出当前登记实践在法理和实际操作上面临的问题：宅基地资格权是否登记不明确，登记的权利和颁发的证书不统一，登记的技术体系不支持，农房确权发证率低（肖攀，2019；岳永兵、刘向敏，2019；张晓山，2019）。

2.关于宅基地流转中的具体问题

目前，对宅基地制度的经验研究中，较多研究着重于宅基地流转（袁铖，2010；周靖等，2010；徐汉明等，2012；胡方芳等，2010；钱龙等，2016），并对流转的主体范围、方式、产权关系、确权登记做了深入分析。各地探索出的市场方式有互换、转让、赠与、出租、抵押、入股、联建、退出后指标交易。其中，出租、入市、跨集体流转被认为是改革幅度最大的做法，学者对此的态度和思路尚不统一。

（1）关于流转的主体范围，跨集体流转突破了中央的改革规定，很多学者对中央文件将宅基地使用权的受让范围局限于“本集体经济组织内部”的规定提出质疑，认为以维护村庄封闭性为目的的宅基地使用权转让规则违背了市场交易的基本原则（张新宝，2009；杨一介，2018），允许宅基地使用权向本集体经济组织之外流转并不意味着现有的小产权房合法化（宋红志，2016），提倡扩大宅基地的流转范围（杜宇能，2019；高圣平，2019）。

（2）农房出租用于生产经营用途、入股联营容易与集体经营性建设用地入市混淆，学术界和地方政府对宅基地与集体建设用地关系的态度存在争议，贵州湄潭分割登记，而一些学者提出将符合村庄规划的空闲宅基地和村内空闲地及“城中村”的建设用地都纳入集体经营性建设用地的范围，允许其入市流转（张乃贵，2018）。也有学者指出将宅基地与经营性建设用地混用，在获利有限的前提下不会引起关注，但从长远看，其已经违背了宅基地制度设立的初衷，尤其是在集体经营性建设用地入市改革的大背景下，更会与相关改革产生冲突（岳永兵、刘向敏，2019）。

（3）宅基地流转的产权关系，存在“使用权流转”“地上权（租赁使用权）流转”和“资格权流转”三种产权关系认定，到底是何种产权流转？地方政府要么依据不同受让对象或集体边界进行分类设定，要么混淆不清。一般跨集体的流转探索会有使用期限设定和集体收取土地收益金，或者农户收取租金，实现集体、农户与社会主体之间的收益分配。学者的态度也因为对“资格权”认定的分歧对宅基地流转的产权关系存在不同选择倾向。有学者提出在宅基地“三权分置”之下，通过从宅基地使用权派生出宅基地使用权的租赁权或利用权，宅基地使用权无论是抵押还是转让，最终非本集体经济组织成员的受让人仅取得宅基地使用权的租赁权或利用权，宅基地使用权仍然由原集体经济组织成员享有，以此来实现流转范围扩大与宅基地住房保障兼顾（高圣平，2019；刘国栋，2019）。

（4）关于宅基地指标交易的问题。宅基地整理指标的使用方式和收益分配方式还存在不确定因素。从试点地区的经验来看，宅基地结余指标必须向经营性建设用地指标转换才能获得最大的收益。但是目前这类指标的转换还存在一定的政策风险。同时，宅基地结余指标交易所获得的收益在政府、村集体和农户之间如何分配也是一个有待进一步探索的课题。

3.关于宅基地使用权抵押

放开宅基地抵押权能够盘活农村沉睡的巨额资产，是实现农民财产性收入的途径之一，增强了农村发展动能。

（1）关于抵押的“房地分离”模式探讨。农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径是学者们关心的话题，目前有学者提出农民住房财产权、抵押权在集体外实现，受让人仅取得住房所有权，而不取得宅基地使用权；受让人取得的住房所有权的土地权源是宅基地使用权的租赁权，以此实现“房地分离”。(www.xing528.com)

（2）住房和宅基地抵押的设定方式研究。在试点实践中，关于农民抵押设定时的主体资格要求，即抵押人、抵押权人及第三人的资格限定出现制度性分歧和理论性争议，各地区试点实践中做法各异，且学界意见较难统一。有学者指出农民住房抵押设定时无须要求抵押人于抵押权实现后有稳定住所，允许抵押人因无法偿还债务而实现抵押权后，仍享再申请宅基地之权利，但须以有偿方式再申请，且抵押权人应限定为国有商业银行，以降低金融风险。在农民住房抵押设立条件上，无须经集体经济组织同意，备案即可（杜群，董斌，2019）。

（3）一些学者通过案例研究，运用logistics回归分析，研究农户宅基地使用权抵押贷款影响因素，研究指向农户户主年龄、文化程度、对宅基地政策理解程度等个体属性，宅基地是否闲置，结构材料、农村宅基地周边基础设施、农村宅基地价格等自身属性和政府行为措施是影响农村宅基地抵押的重要因素（石永明、骆东奇，2019；胡振华，2019）。

4.关于宅基地有偿使用

探索有偿使用制度的必要性是有共识的，而各地实践做法和学者们对有偿使用的态度主要是来解决因历史原因形成的超标准占用和一户多宅，倒逼相关农户退出超占宅基地，形成节约用地的基本意识，体现宅基地公平分配的基本思想（王爱民，2015）。

（1）关于有偿使用的范围，主要包括“超占有偿”“跨区有偿”和“新增有偿”。而对于有偿使用的范围要不要涉及宅基地初次分配和符合规定面积的宅基地，已有研究或较少涉及或观点不一致。地方对“新增有偿”的探索也只停留在“择位竞价”，用市场方式竞争优势区位。有学者已经指出，当城乡福利基本对等、宅基地价值凸显时，还可以引入宅基地初始有偿取得制度，以防止农民将无偿取得的宅基地流转出去后取得大额收益影响社会公平，进而从源头上解决农民一户多宅、闲置浪费等问题，发挥农民节约集约利用宅基地资源的主观能动性（严金明，2019）。甚至有学者批评让无偿使用宅基地的制度继续变相存在，不是真改革（党国英，2016；夏柱智，2018），探索建立宅基地集体内部流转机制与无偿分配取得政策之间存在明显的矛盾（瞿理铜、洪艳，2015）。

（2）关于有偿使用收费标准。大多数学者基于“三权分置”对所有权的落实，主张宅基地有偿使用费的收取条件和标准由集体经济组织确定。实践中各地主要采取阶梯式累进制计费的办法，根据超占原因、超占多少等实行累进计收。有学者提醒要注意对于超占是收费还是“责令退还”的两种政策选择，如超占面积很大，仅靠收取宅基地使用费的方法，不利于遏制超占宅基地行为和推动相关农户退出宅基地，不利于提高宅基地节约集约利用水平（高圣平，2015）。

（3）有偿使用费的收益分配。学者们较为赞同的方式是由本集体经济组织所有，无须上交国库，由本集体经济组织依法使用。

5.宅基地退出机制

探索农村宅基地有偿退出是学术界探索解决宅基地闲置问题的另一种取向，关注的是对激励农民放弃宅基地的保障机制的研究。具体体现在如下三个方面。

（1）农民退出宅基地的影响因素。一些学者采用logistic、probit等模型，对农户退出意愿的影响因素和退出满意度的影响因素进行了研究。彭长生等（2013）通过对安徽省的调查，认为影响农户退出宅基地的因素依次为就业、养老、生活成本和农业生产。杨璐璐（2016）指出，经济发达地区家庭收入、其他住房、多处宅基地和房产、确权是显著影响因素。

（2）宅基地退出模式的实证研究。已有研究主要是聚焦改革试点区域的宅基地有偿退出模式进行案例研究，对各地涌现的以社区化安置模式、整体搬迁模式、异地重建模式、复垦为耕地模式为代表的乡镇政府主导的整村搬迁模式和以“土地收储＋以地养老”“货币补偿＋住房优惠”“房票”“集地券”“地票”等为代表的市场化模式，在地方规范性文件的制定、退出方式、补偿标准、资金来源、面临困境等问题上，或总结做法经验，或进行比较研究，或进行对策研究。并指出要区别针对适用于空心村治理与零散闲置整治，区分传统农区与经济发达地区设计退出模式。

（3）农村宅基地退出补偿标准及方式。在宅基地退出补偿价值体系方面，学术界存在如下三种不同观点，仍未达成共识。观点一：只需补偿退出宅基地的地上附着物价值（韩娜、曹君、褚茜，2008）。观点二：补偿应包括退出宅基地及其地上附着物的价值（邵忠银，2011）。观点三：宅基地退出需考虑多方面价值的补偿（李虹，2013；胡银根，2019）。在宅基地退出补偿测算方法方面，学者均从不同的视角进行了分析。比如，条件价值评估法（CVM）（许恒周，2012）、鉴福利经济学和耕地价值分配理论（宋戈、徐四桂，2017）、基于成本收益理论和政府能承受及农户能接受的原则（胡银根，2019）。此外，宅基地退出是否是资格权的退出？如果还是集体成员身份能否再次取得宅基地资格权？学术界有待进一步探究。

6.农村宅基地整治过程中社会冲突的争论

目前，各地探索出了基于城乡统筹发展视角下的宅基地置换退出模式和基于新农村建设的宅基地整理退出模式。对于这两类政府整理手段的讨论主要集中于这种置换对农民是否公平。一种比较常见的说法是，政府拿到的太多，农民吃亏了，违背了农民的意愿。但是也有一些专家认为这种方法是可取的，应该允许进城落户的农民用宅基地使用权换房。