完善农村宅基地权能路径：财产权化与用益物权

学界大部分观点从财产权的角度，倡导改革宅基地使用权物权化。如宅基地用益物权的权能完善的基本方向是如何完备宅基地使用权的收益权能、增加农民财产性收入（高圣平，2019），针对一户多宅问题，应明确宅基地的法定地上权（黄日生，2015）。持这一观点的学者对“保障性”“禁止流转”的观点进行了批驳，认为赋予农民没有效率却又诸多限制的宅基地使用权并不能构成社会保障，今后改革应凸显财产性。也有一些学者则对宅基地财产权化持谨慎态度，如印子（2014）指出，高度财产权化的宅基地制度变革方向低估了制度变革的社会风险和不良后果。贺雪峰指出，不能照搬“私有化＋市场”的教条，农民更大的土地权利会使个体土地利益固化，集体行动难以达成。在集体所有权缺位情况下的宅基地有偿取得会导致村庄治理失序，本身演变为经济社会问题（刘锐，2015）。

宅基地用益物权的权能完善的具体路径体现在倡导转让权能和抵押权能。陈锡文曾在《人民日报》提出“并非所有农村土地都可以入市”的观点，宅基地不等于农民住房财产权。蔡继明对此提出了不同的观点，认为农民集体宅基地的使用权同样是农民住房财产权的组成部分，应赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权。

“流转说”是学术界解决宅基地问题的一类代表声音，主张探索有偿使用，建立自由交易的宅基地市场。毛维国（2012）认为，应该放宽农村住房流转主体限制，推进农村住房及宅基地流转市场化。但是一些学者从“基本保障”的角度提出不能交易和转让，认为宅基地流转可能导致农民流离失所、加速村庄衰败，禁止流转并未降低宅基地的使用效率，防止土地食利阶层的出现，避免低水平过度城市化。(www.xing528.com)

“抵押说”是当前宅基地制度改革的又一探索，主张放开宅基地使用权抵押的限制性条件，完善用益物权权能。

探索适度放活宅基地使用权，更好地发挥其财产功能，是各地试点创新和大多数学者提倡的改革方向，但是无论是地方试点还是学者研究，对宅基地改革的态度是稳慎的。一方面体现在对各种风险的关注，提出“三权分置”改革应循序渐进，需要综合考虑土地制度的统一性，以及耕地安全、粮食安全、农村社会稳定等问题，规避放活宅基地使用权可能带来的风险，实现成本收益对比的最大化，避免在改革过程中出现对部分人的偏袒，维护全国范围内的制度公平性，并非单靠“放”就能产生效果，必须始终有所管控（张晓山，2019）。宅基地制度改革应权衡宅基地权利安排、取得方式和社会目标这三者的关系（刘守英，2015）。另一方面则体现在具体的改革举措中的风险控制，比如，一些地方在宅基地抵押风险补偿、资格权退出审查等方面都设计了严格的标准和风险控制方法。有学者指出，农民退出宅基地应当是一个可逆的过程，应保留一定的宅基地资源冗余，以应对农民进城失败的风险（贺雪峰，2018）。下面结合各地宅基地制度改革实践情况，分析地方政府和学者对宅基地制度改革具体问题的判断。