国有企业与竞争中立形成多边规则的前景分析

关于国有企业和竞争中立，特别是在有可能形成多边规则方面，我们既不能完全忽视，也不宜被动接受，而是要积极研究，围绕营造公平竞争环境、提升国有企业国际竞争力，提前谋划部署，主动应对挑战。

1.善于寻找不同竞争中立模式间的差异。竞争中立的国内法规则通过“溢出”而转变成国际法规则，既是常见现象，也是多边规则的主要生成路径。由于不同国家及地区在经济、政治、法律、意识形态的传统与现实方面存在诸多差异，加之各国家及地区参与转变的动机、方式和阶段有别，对规则的认知和接受程度不同，往往导致原初的规则经由这种转变而发生较大差异。当前，竞争中立存在澳大利亚、欧盟和美国三种模式。欧盟模式与澳大利亚模式存在一定的差异。首先，在内容上，澳大利亚模式作为纯粹的国内法，更侧重国有企业改革，细节性规定更多。其次，在形成路径上，尽管欧盟在法律层面具有很强的统一性，但终究是由诸多主权国家构成的共同体，因此欧盟模式也蕴含着多边规则的内涵。受欧盟法治传统影响，欧盟对竞争中立规则只规定一般性原则和底线性规则，具体细节则授权成员国自行决定，并在欧盟层面加强统一监管。最后，在制度扩张上，与澳大利亚比较依赖协商一致缔结双边协定不同，欧盟更倾向于将竞争中立作为评判他国法律制度的标准，并在相关双边、多边协定谈判中作为条件要求其他国家接受，相比之下体现出比较明显的强制色彩。与欧盟、澳大利亚的竞争中立模式相比，美国模式有着显著区别，体现在形成路径、价值取向和制度安排等各个方面。美国国内立法中没有明确规定竞争中立制度，为将竞争中立转化为由美国主导的国际贸易投资新规则，美国主要采取了在双边自贸协定和双边投资协定中设置对方单方承诺的竞争中立条款、通过经合组织发布报告并形成国际软法、将竞争中立作为双边和多边规则谈判的重要议题等方式。美国模式的特点是将国有企业视为政府机构或公共部门，对其课以世贸组织项下的诸多国家义务。美国模式在推行上的单边强制色彩远强于欧盟模式，在具体内容上也将欧盟模式和澳大利亚模式中的诸多指引性条款转化为强制性标准，将澳大利亚模式中原本主要针对国有企业治理的约束条款，扩张为针对国有企业活动的评判标准[18]。对此，我们应从更广阔、更本质的视野，通过参与引领而非置之不理的方式来对待竞争中立的不同模式特别是美国模式的扩张性和转化为国际法的单边要求，来理解世贸组织改革新情势下的竞争中立制度及其实践。

2.竞争中立原则和国有企业问题被引向世贸组织改革领域体现了社会主义和资本主义两种制度之争。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。竞争中立强调维持国有企业与民营企业之间的“公平竞争”（a level playing field），而公平竞争成为美国总统特朗普和贸易代表的口头禅。美国力推的竞争中立，经过经合组织的多年孵化和澳大利亚、欧盟等国家的实践，将借助世贸组织改革将其向多边贸易规则转化。将竞争中立引向世贸组织，美国可以制定和解释规则，域外实施规则，运用规则评判其他国家以及吸引或促使其他世贸组织成员认同、参与和接受竞争中立规则，进而过渡到国家安全审查、国有企业条款领域。

特别值得注意的是，多哈发展回合直接影响特定国家、产业和企业的利益得失，往往由于不同国家实际情况差别较大、牵涉一国内部利益平衡、与一国政治和经济体制关联密切等原因而引起争议并难于推行。相比之下，竞争中立原则切中宏观议题，形式上不直接涉及具体利益得失，以抽象意义上具有普适性的“公平竞争”为旗帜，从而赋予规则以正当性，世贸组织可以获得构建竞争中立多边规则平台的主动权。

国有企业和竞争中立问题的背后，更为实质的则是政府和市场关系的竞争、政府角色的竞争以及各国在塑造政府与市场关系过程中形成的制度之争。与政府角色有关的贸易投资问题复杂多变，多边规则的形成和变动对世贸组织成员利益及国际秩序影响重大，国家安全审查、国有企业条款、竞争中立等涉及政府与市场的关系以及市场经济、全球化条件下政府的角色定位。美欧通过世贸组织改革或现代化推行并促使其他成员接受国有企业条款和竞争中立规则，本质上是欧美政府希望生成与扩张以公平竞争为基础的经济体制及多边规则。

竞争中立制度并非排斥政府介入市场，而是对全球化和市场经济条件下的政府角色提出了更综合、更高级的要求。竞争中立制度从国内法向贸易投资新规则的转向，促使各国政府不仅要自觉以市场经济为基准调适各种国内制度，更要面向全球化，遵循占据主导地位的经济体和经济组织推行的规则，并在此基础上参与国际规则的制定和实施。欧美借助世贸组织改革将竞争中立转化为多边贸易投资规则，并作为评判其他世贸组织成员法律制度合法性的标准，其背景是近年来以中国为代表的新兴经济体借助国有资本和国有企业的迅猛发展，对欧美传统贸易投资强国形成强有力的挑战。

3.客观认知竞争中立原则的适用性。自从2011年美国副国务卿提出竞争中立概念以来，近年来国内对此有了多方面的研究，大多数认为竞争中立具有很大的负外部性，是对中国国有企业的挑战和限制。事实上，在市场经济和经济全球化背景下，特别是国际投资协定改革进入第三阶段，“一带一路”倡议顺利实施，企业稳步“走出去”，国际生产要素交换日益频繁，我们可以长远和务实的理念研究竞争中立问题，特别是研究美国模式的正外部性。美国特朗普政府在对外贸易谈判中常常夹带保护主义、单边主义的私货，比如美国在许多双边自贸协定谈判中将竞争中立规则适用的国有企业范围限定在联邦层面，不涉及州一级。这明显对美国有利，因为美国几乎没有联邦层面的国有企业。与此同时，美国又在公开场合妄议中国为扭曲性的经济发展模式，认为国有企业与多边贸易体制和国际经贸规则“不相容”，为主导国际规则而利用优势地位打压国有企业，中国宜选择继续通过政治、外交等途径在世贸组织总理事会、各种例会等场合进行辩论、予以谴责及合理对抗。

同时，随着国内外经济形势变迁和企业微观主体的变化，竞争中立原则客观上具有一定正外部性。竞争中立从澳大利亚、欧盟、美国的国内法规则，通过经合组织、联合国贸发会议等国际组织的深化研究和铺垫，有可能转变为贸易投资领域的多边规则，使得其中有利于国际贸易自由化、投资便利化的效应得以显现。此外，竞争中立原则对世贸组织成员处理政府与市场关系、对国有企业与民营企业一视同仁、政府从事公益性商业活动、具有垄断性的法律实体等问题应当遵循的立场和规则给出明确示范，为世贸组织成员弥补能力缺失、推动国内法变革并参与世贸组织改革形成强劲的倒逼机制。

还要看到，竞争中立原则引入世贸组织的积极和消极作用并存，特别是其没有突破以美国单边强制方式生成及推行国际规则的窠臼，有可能如同世贸组织的《与贸易有关的投资协定》《与贸易有关的知识产权协定》一样，表现出比较严重的路径依赖。即使如此，我们似乎也不能陷入消极被动应对的传统思路，而应适应中国国情和发展阶段，大力推动国有企业改革，意识到竞争中立作为贸易投资规则趋势的必然性，以及更好发挥政府和市场各自作用的必要性，重点关注如何参与并引领国有企业和竞争中立等相关规则在多边贸易体制框架内的形成。从经合组织关于竞争中立的内涵可以看出，它囊括了规范国有企业、成本确认、商业回报、公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购等诸多难度不一、次序有别的领域，在实施模式上也是各国存有差异，为中国结合国有企业改革、国有资本运营管理等自身情况合理利用国际规则留出了时间和空间。

事实上，竞争中立本身并不排斥政府介入市场和发展国有企业，而且中国的国有企业和政府角色也并非均与竞争中立制度存在矛盾，也有很多内容对竞争中立制度具有积极的完善功能，比如中国界定国有企业的商业性和公益性等不同功能已经体现了竞争中立原则。从根本上说，提高国有企业的国际竞争力，是应对竞争中立规则的根本途径。下一步，应当加强对竞争中立问题的持续研究和跟踪，找准切入点，可以竞争中立的标准，积累上海等自贸区应对竞争中立的实践经验[19]，按照竞争中立制度的标准，在市场准入、政府采购、政府补贴、垄断性企业和国有企业的公司治理与监管等方面引入具体制度安排，更好完善中国的国有企业改革政策、产业政策、竞争政策等，通过局部试验引入高标准国际规则并进行合理的制度创新，巩固多边贸易规则形成的引领地位，促使竞争中立规则尽可能反映和适用于包括中国在内的发展中成员的经济社会发展水平。

与此同时，现有国际上某些国有企业竞争规则的制定过于偏重限制国有企业，在有些方面矫枉过正，甚至在某些国家出现一些专门有针对性地限制中国国有企业的现象，偏离了“竞争中性”的标准。因此，在制定有关规则时，我们更要强调政府对不同企业的公平对待，而不是专门限制国有企业。在政府按照“竞争中性”原则监管企业的同时，也不应该对不同所有制的企业进行歧视。现有世界贸易组织法的规范本质上是“所有制中性”的，其规范对象是政府行为，不允许各成员政府专门针对其他成员的特定所有制的企业采取歧视措施。在进一步的国际谈判中，在接受“竞争中性”原则的同时，要坚持世贸组织“所有制中性”的传统。[20]

[1]经合组织，《国有企业公司治理指引：2015 年版》。

[2]胡祖铨，《关于国有企业改革历程的研究》，国家信息中心经济预测部，2016年4月。

[3]Narcís Serra，Joseph E Stiglitz.The Washington Consensus Reconsidered： Towards a New Global Governance，Print publication date： 2008；Published to Oxford Scholarship Online： May 2008.

[4]French Government Eases Grip on Renault With $1.4 Billion Sale，https：//www.bloomberg.com/ news/articles/2017-11-02/france-cuts-stake-in-renault-to-15-in-1-4-billion-share-sale；https：//en.wikipedia.org/wiki/Renault.

[5]张夏准（Ha-Joon Chang），剑桥大学经济系发展政治经济学讲师，《国有企业改革》，联合国经济社会事务部报告，2007年。(www.xing528.com)

[6]Official Journal of the European Union， Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union， Information and Notices Volume 53 30 March 2010.

[7]Capobianco A， Christiansen H.Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises： Challenges and Policy Options”， OECD Corporate Governance Working Papers， No.1， OECD Publishing， Paris， 2011.http：//dx.doi.org/10.1787/5kg9xfgjdhg6-en；Competitive Neutrality—Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business，OECD 2012.

[8]Capobianco A， Christiansen H.Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises： Challenges and Policy Options”， OECD Corporate Governance Working Papers， No.1， OECD Publishing， Paris， 2011.http：//dx.doi.org/10.1787/5kg9xfgjdhg6-en； Competitive Neutrality—Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business，OECD 2012.

[9]胡祖铨，《关于国有企业改革历程的研究》，国家信息中心经济预测部，2016年4月。

[10]李雯博.新时代国有企业的战略定位与历史使命——本刊记者专访国务院国资委党委书记郝鹏.求是， 2018（3）.

[11]习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调：坚持党对国企的领导不动摇.（2016-10-11）[2017-05-25].http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-10/11/c_1119697415.htm.

[12]习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调：坚持党对国企的领导不动摇.（2016-10-11）[2017-05-25].http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-10/11/c_1119697415.htm.

[13]习近平：坚持党对国有企业的领导不动摇.（2016-10-12）[2017-05-25].http：//cpc.people.com.cn/n1/ 2016/1012/c64094-28770427.html.

[14]习近平参加黑龙江代表团审议：冰天雪地也是金山银山.（2017-03-07）[2017-05-25].http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0307/c64094-28178832.html.

[15]郝鹏.做强做优做大国有资本，加快培育具有全球竞争力的世界一流企业.国资报告，2018（2）：6 - 11.

[16]习近平给“万企帮万村”行动中受表彰的民营企业家的回信.（2018 - 10 - 21）[2018 - 10 - 29].http：// www.xinhuanet.com/politics/2018-10/21/c_1123590760.htm.

[17]习近平：支持民营企业发展并走向更加广阔舞台.（2018 - 11 - 01）[2018 - 11 - 25].http：//www.xinhuanet.com/ politics/2018-11/01/c_1123649151.htm.

[18]冯辉.竞争中立：国企改革、贸易投资新规则与国家间制度竞争.环球法律评论，2016（2）：152 - 163.

[19]杨静.竞争中立规则：国企“走出去”面临的挑战.光明日报，2015 - 04 - 19（07）.

[20]崔凡.评易纲首次对国企竞争中性原则表态.（2018 - 10 - 15）[2018-10-29].https：//wallstreetcn.com/ articles/3419970.