毫不动摇与竞争中立：探析其关系

国有企业与民营企业，前者是中国公有制经济的组成部分，后者是非公有制经济的组成部分，两者都是社会主义经济的组成部分。中国非公有制经济，是改革开放以来在党的方针政策指引下发展起来的。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。党的十一届三中全会以后，我们党破除所有制问题上的传统观念束缚，为非公有制经济发展打开了大门。1980年，温州的章华妹领到了第一张个体工商户营业执照。到1987年，全国城镇个体工商等各行业从业人员已经达569万人，一大批民营企业蓬勃兴起。1992年邓小平同志南方谈话发表后，兴起了新一轮创业兴业、发展民营经济的热潮。截至2017年年底，中国民营企业数量超过2 700万家，个体工商户超过6 500万户，注册资本超过165万亿元。概括起来说，民营经济具有“五六七八九”的特征，即贡献了50％以上的税收，60％以上的国内生产总值，70％以上的技术创新成果，80％以上的城镇劳动就业，90％以上的企业数量。在世界500强企业中，中国民营企业由2010年的1家增加到2018年的28家。

东汉思想家王符在《潜夫论·释难》中说：“大鹏之动，非一羽之轻也；骐骥之速，非一足之力也。”我们对民营企业和非公有制经济的认识经历了一个过程，“两个毫不动摇”的政策思路更为明晰。1997年9月，党的十五大把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”确立为我国的基本经济制度，明确提出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。2002年11月，党的十六大提出“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。2007年10月，党的十七大提出“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。

2012年11月，党的十八大提出“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。党的十八大以来，我国多次重申坚持基本经济制度，坚持“两个毫不动摇”。

党的十八届三中全会提出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”

党的十八届四中全会提出要“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款”。党的十八届五中全会强调要“鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，更好激发非公有制经济活力和创造力”。

党的十九大报告提出：“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力。”党的十九大把“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，作为党和国家一项大政方针进一步确定下来。

2018年10月20日，习近平主席给“万企帮万村”行动中受表彰的民营企业家的回信强调：“改革开放40年来，民营企业蓬勃发展，民营经济从小到大、由弱变强，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用，成为推动经济社会发展的重要力量”，“支持民营企业发展，是党中央的一贯方针，这一点丝毫不会动摇”。[16]

2018年11月1日，习近平主席主持召开民营企业座谈会强调：“把公有制经济巩固好、发展好，同鼓励、支持、引导非公有制经济发展不是对立的，而是有机统一的。公有制经济、非公有制经济应该相辅相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消。”“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用没有变，我们毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针政策没有变，我们致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策没有变。”[17]

从宽泛的意义上看，“两个毫不动摇”将国有企业与民营企业、公有制经济（国有企业）与非公有制经济（民营企业、外资企业等）一视同仁，解除了“姓社”“姓资”的理论藩篱，体现了“所有制中性”的精神，与经合组织倡导的国有企业与民营企业“竞争中立”原则在精神上似乎也是一致的。正如本章前言提及的，中国人民银行易纲行长在国际研讨会上的发言很可能是“竞争中性”首次经中国官方认可。但是，严格来说，“竞争中性”、“竞争中立性”或者“竞争中立”不仅是原则性的“两个毫不动摇”，而且是有具体标准与含义的。经合组织倡导的竞争中立具有八大优先领域或标准，推荐致力于保持竞争中立性的政府考虑其业务活动的运作形式，确定一些潜在的非中立性来源，以可信的方式充分披露有关商业活动，执行竞争中立政策，最大限度地提高公平竞争环境的可能性。经合组织的竞争中立八大基石如下：

1.简化政府业务的运作形式。国有企业的运营实践和法律实体形式对竞争中立有影响。如果竞争活动由一个独立实体进行，并且与政府保持一定距离，则更容易追求竞争中立。根据经合组织国有企业指南，将具有商业活动并在竞争市场中运营的国有企业纳入其中将大大有助于实现这一目标，并且还有助于减少妨碍竞争中立的政府干预措施。一个单独但相关的问题是国有企业活动的结构性分离。在其他条件相同的情况下，政府希望在结构上将那些涉及市场竞争的商业性活动与那些不参与竞争的公益性活动分开。然而，在实践中并不总是可行。即使在实践中结构性分离是可行的，有时也可能因效率问题而无法证明其合理性。(www.xing528.com)

2.确定任何给定功能的直接成本。非法人实体进行商业活动的主要挑战是，这些活动通常与政府部门的其他部分共享资产，而这些共享资产又拥有共同成本。因此，制定适当的成本分配机制是确保竞争中立的关键，这对于确保共享非商业活动不提供交叉补贴这些企业“竞争活动”的渠道是必要的。与此同时，必须在国有企业合并中保持高标准的问责制和透明度。如果将对竞争中立的监督委托给独立机构，而不是国有企业的政府所有者，那么就需要进一步提高非法人实体“成本结构”的透明度。

3.实现市场一致的收益率。竞争中立意味着国有企业在其用于提供相关商业活动的资产上获得与市场一致的收益率（ROR），这一市场收益率将与同一行业内类似企业的水平相当。竞争中立的重要性源于这样一个事实：如果国有企业不需要获得商业性的市场收益率，同时受益于政府的有力支持，那么这些国有企业就能够通过将较低的利润率纳入定价体系来削弱市场竞争。应该指出的是，竞争中立并不要求国有企业在每笔交易甚至每个年度预算期间都达到既定的市场收益率，也不排除国有企业以与民营企业相同的方式区分或改变其利润率，或制定长期战略，其主要目的是防止政府预算资助活动的交叉补贴。

4.公益性服务的会计处理。竞争中立最具挑战性的问题之一，是在竞争环境中运营的国有企业或承担公益性义务的实体需要为公共利益开展公益性活动，这会使它们在与民营企业竞争时处于不利地位，建议通过公共资金对国有企业或承担公益性义务的实体进行充分和透明的补偿。如果补偿过高，那么竞争环境显然会向相反方向倾斜。在实践中，确定国有企业是否有资格开展公益性活动可能会很复杂。

5.税收中立。税收中立意味着国有企业与民营企业的税负水平相似。根据国有企业是否承担一般的政府活动或在政府之外运营，税收中立原则会有显著差异。一般性的国有企业，无论是股份制企业还是法人实体，通常面临与任何其他民营企业类似缴纳直接税和间接税义务。相反，承担一般政府活动的国有企业往往不受间接税影响，在法律上不可能对其收入征税。

6.监管中立。为了保持竞争中立，国有企业应尽可能在与民营企业相同的监管环境中运营。过去曾成为问题的一些领域是：早期获得规划和建筑许可证，尤其是涉及市政企业的许可证；对政府控制的金融部门活动采取更轻松的监管方法。政府实行非歧视政策可以获得监管中立，但如果不可行，则必须对国有企业从其优势中获得的经济利益进行评估，并在此基础上进行补偿性支付。还应进一步考虑将竞争法和反垄断法应用于国有企业的活动。

7.债务中立和直接补贴。债务中立意味着国有企业应在类似情况下处于民营企业所承担的债务利率水平。政府可以确保国有企业不会从利息补贴或直接补贴中受益，因为补贴通常由政府自己提供。然而，由于实际或认为较低的违约风险，政府支持的国有企业在市场上可获得融资成本低于从事类似活动的民营企业，这可能会出现其他问题。

8.公共采购。支持竞争中立的公共采购实践的基本标准是：其一，采购实践应具有竞争性和非歧视性；其二，参与投标过程的所有公共实体应按照上述竞争中立标准运作。在涉及国有企业的情况下，其长期经营的在职优势可能阻碍民营企业进入公共采购市场。在合同期限有限的情况下，这些在职优势包括：国有企业已经保持了良好经营记录；更有利于获得资格预审或竞标合同；有关服务水平和成本的信息优势；潜在进入者的启动和过渡成本等。

经合组织认为，上述竞争中立八个要素中的大多数是相互关联的，需要一致考虑。由于国有企业承担公益性义务，开展非商业经营活动，这些公共服务义务应通过公共预算得到补偿，但这并不总是在实际或政治上可行，为此政府通常选择通过债务、税收和监管中立以及公共采购等领域的例外来弥补国有企业的竞争劣势。如果竞争中立的任何上述要素被单独应用于此类公共利益运营活动，那么由于补偿不足，可能会使有关国有企业面临不正当的劣势。如果完全剥夺优势，国有企业可能变得不可行。这可以为国有企业提供扩大其商业活动的强大动力，可能会加剧竞争中立性挑战。值得注意的是，经合组织指出竞争中立政策实施的关键在于明确区分国有企业的商业性目标和公益性目标，因履行公益性目标而接受政府支持的国有企业行为并不违背竞争中立原则。

除了以上竞争中立的八大要素外，经合组织在竞争中立方面产生了若干有影响力的国际规则，形成了数量可观、影响重大的“国际软法”，比如国有企业改革领域的《经合组织国有企业治理指引》。2011年至2014年，经合组织集中关注竞争中立制度，连续发布了以《竞争中立：在公私企业之间维持公平竞争》为核心的系列研究报告，并形成了规范国有企业运行模式等方面的规则。经合组织推行竞争中立可以在更广阔的层面掌握制定和解释规则的主导权以及对其他国家的评判权。