国有企业的竞争中性问题

当前，欧美希望将国有企业纳入世贸组织改革的视野。实际上，过去几年，欧美及经合组织通过讨论竞争中立问题在为国有企业定制规则框架。如何保证世界市场范围内的竞争行为公平有效成为主要对外投资国政府面临的重要议题，竞争中立被欧美等主要国家视作保证世界市场公平竞争的良方。在欧美等推动下，竞争中立规则可能成为西方国家遏制国有企业挑战的一种工具。

竞争中立作为规范竞争行为的规则之一没有统一的标准定义，迄今为止，较为完整和全面的定义来自澳大利亚的政策文件。竞争中立要求政府的商业行为不应当仅因其公有制地位而获得相较于私营竞争者的竞争优势。实施竞争中立政策的目的在于消除因公有制性质所造成的资源配置扭曲，提高竞争效益。如果不适用竞争中立政策，资源配置则会因为政府商业行为而遭到扭曲，继而影响私营竞争者的投资行为，影响市场的公平竞争秩序。总的来看，竞争中立是指国家在市场竞争这一问题上对国有企业和民营企业一视同仁。根据竞争中立的理念而构建的竞争中立政策，则是确保经营者不因所有制而产生竞争优势的一系列制度工具。构建竞争中立政策的根本目的，在于消除国有企业与民营企业之间不平等的资源分配机制，确保国有企业和民营企业在一个公平的竞争环境中展开竞争。

尽管竞争中立在西方已经被普遍接受并成为衡量一个国家是否具有公平竞争与自由贸易经济环境的重要尺度，但是不同的国家在竞争中立问题上所持立场以及具体制度仍存在诸多差异。

1.澳大利亚。澳大利亚作为首个将“竞争中立”确认为竞争法重要规则的国家有其特殊的制度与经济原因。澳大利亚是由六个独立的州组成的联邦制国家，高度自治的政治、经济制度环境使得各州各自拥有为数众多的公有制企业。这些公有制企业占有大量生产资料，构成区域垄断。公有制企业生产的低效率阻碍了澳大利亚的经济发展。1991年7月，在各州领导人一致同意下，澳大利亚联邦政府决定建立更广泛、统一的国家层面的竞争政策。其中，竞争中立作为重要规则之一被写入了澳大利亚竞争法律体系，成为规制国有企业经营行为的重要规则。澳大利亚致力于将竞争中立原则适用于基础设施、科学研究、机场、铁路、邮政、通信、能源、水资源、林业、金融服务、高等教育、咨询、博彩业、保险、安保服务等领域。

为了消除公有制实体参与商业活动所产生的资源分配扭曲，澳大利亚1995年颁布了全国性的一揽子政策，组建了澳大利亚竞争与消费者委员会和国家竞争理事会监督和管理竞争法规的实施。竞争中立规则不仅适用于所有政府、所有企业及其分支机构，也适用于政府所开展的营利性活动；竞争中立规则适用于几乎所有的产业部门，以期实现公平的、可反映真实成本的竞争环境。竞争中立规则的出台，规范了公有企业的竞争行为，大大削弱了公有企业的不正当竞争优势，而这一规则也逐渐开始被欧美等发达经济体所认同和采纳。

2.欧盟。欧盟竞争中立政策体现为《欧盟运行条约》第一章“竞争规则”的第101条至109条，其中第106条比较集中地体现了欧盟竞争中立规则。第106条第1款规定，禁止成员国制定或实施违反条约所包含的规则的措施，该款旨在防止成员国在公用企业方面采取措施使条约的规则失效或采取措施使私有企业规避竞争条款的约束；第106条第3款规定，为了确保第106条得以遵守，在成员国违反第1款的时候，欧盟委员会可以向成员国发布决定或指令，要求成员国停止使用相关措施或对其进行修改，第3款反映了第106条是对欧盟忠诚义务的具体化、明确化，因为在必要的情况下，欧盟委员会可以通过针对成员国的指令或决定的方式保证该条规定的实施[6]。

第106条明确了国家应为竞争中立规则的义务主体，国家不应为国家垄断行为。该条可以适用于国有企业或公用企业（public undertakings），国有企业属于竞争中立规则的义务主体，但是欧盟对何为“企业”这一问题未给出准确的回答。欧盟委员会认为，欧盟的竞争规则适用于企业，但企业的概念与公司法、财税法中的企业概念不相同，它可以指从事商业活动的任何实体。欧盟法注重实体的功能而不是实体的法律地位，并以此认定企业地位。比如，欧委会认为世界杯及其组委会虽然是体育运动组织，但它们都有广告收入，所从事的都是经济活动，因而都属于“企业”，而一般行政机关不具有独立法律人格的实体，如果它从事经济活动，也可能成为企业，并最终适用竞争中立规则。

《欧盟运行条约》第106条第1款规定了国有企业必须遵守第101条至第109条，即欧盟的竞争规则。这表明欧盟的竞争中立规则是以一般的竞争法规则为基础，只能与其他规则联合适用。第101条至109条对于竞争行为的限制大致包括以下内容：第101条、102条禁止的行为，包括在市场内部导致阻止、限制、扭曲竞争的固定价格或其他交易条件，限制或控制生产、市场、技术进步或者投资，分割市场或供应源，导致竞争劣势的不平等交易，不合理地对第三方附加义务，以及滥用市场主导地位的强制交易、出于对消费者的偏见而限制或控制生产、市场、技术进步，导致竞争劣势的不平等交易，不合理地对第三方附加义务；第103条至105条规定竞争部门管理职权；第107条至109条规定政府援助。虽然从表面上看，国有企业与一般的私有企业遵守同样的规则，竞争中立规则没有独立存在的意义，但事实上，欧盟各国政府都需要通过国有企业或者有商业活动的政府部门实现一定的公共利益，但如果没有竞争中立规则的制约，这部分公共利益很可能侵犯一般市场参与者的原有竞争利益。

3.美国。以澳大利亚和欧盟为代表的发达国家采纳竞争中立，在很大程度上是基于推动国有企业改革和维护统一市场的考虑。相比之下，美国不像澳大利亚有那么多国有企业，也不像欧盟需要建立“超国家”的统一市场，因此其在国际上推行竞争中立政策更多地具有主导国际经贸规则治理和变相实施“贸易保护主义”的诉求，而不是为了针对自身问题。2011年，美国副国务卿罗伯特·霍马茨（Robert Hormats）提出“竞争中立”概念，其核心是“对现有国际经济规则进行更新和调整”，以“弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和民营企业公平竞争的缺陷”，“使竞争不受外来因素的干扰”。由此，竞争中立频繁出现在国际经济及其法律体系的视野中。

罗伯特·霍马茨作为美国负责经济、能源和农业事务的副国务卿，其对竞争中立的态度可以在一定程度上反映美国的多边经济战略。他所推动的竞争中立是以对现有国际经济规则进行更新和调整为核心的。他认为，美国无法干涉和评价他国的经济体制，但政府都要保证任何市场参与者享有平等竞争的地位。美国强调，各缔约方须对竞争做出有约束力的承诺，包括取消给予国有企业的大量补贴等，这与澳大利亚提出遵守某些竞争中立规则相近。

尽管美国对以国有企业规则为核心的竞争中立抱有巨大热情，其他谈判方也普遍表示赞成，但他们仍没有将谈判开展到真正对细节进行讨论的地步，因为除美国外的谈判方既不愿对美国提出的提案细节进行评价，也不愿意提出替代的内容。其背后的可能原因有两方面：一是这些谈判方将支持该竞争中立规则作为换取美国在其他谈判领域妥协的筹码。例如，澳大利亚政府针对竞争中立规则提案指出，任何解决国有企业贸易扭曲活动的尝试都应当伴随针对政府在农业领域出台的扭曲竞争政策的约束，即农业出口竞争议题，这是澳大利亚在贸易谈判中长期以来的首要问题。二是各谈判方都有许多国有企业，需要对竞争中立规则对自身经济影响的程度进行判断。

4.经合组织。在美国倡导和推动下，经合组织（OECD）成为最早推动竞争中立研究的国际性组织，并于2011年发布《竞争中立与国有企业——挑战和政策选择》与《竞争中立——确保国营企业和民营企业间的公平贸易》两份报告[7]。报告认为，国有企业的基本竞争优势，导致了与民营企业之间的不平等竞争关系，主要包括：(www.xing528.com)

第一，完全的补贴（outright subsidisation）。国有企业可以直接从政府获得补贴或以受财政资助的其他公共形式来维持其商业运作。例如，国有企业享有的优惠税收体制或税收例外、优惠的土地政策，这些都相当于政府补贴，它们人为地降低了国有企业的成本，并提高了其竞争实力。

第二，特许融资和担保（concessionary financing and guarantees）。首先，国有企业可能享有直接从政府或者由国家控制的金融机构提供的低于市场利息的贷款。其次，国有企业隐藏的“国家信用担保”就使其在融资时有着天然的优势。最后，国有企业的某些部门或公司形式还享有破产豁免的权利。

第三，政府提供的其他优惠待遇（other preferential treatment by government）。例如，国有企业享有的对反垄断执行的豁免和某些履行上的披露要求的豁免，民营企业无论如何都不享有。此外，国有企业往往是政府采购的受益方，其国有性会有利于其提供迎合政府采购要求的产品和服务。而且，国有企业与民营企业在信息获取上的不对称也会使国有企业处于优势地位。

第四，垄断和证明优势（monopolies and advantages of incumbency）。国家在设立国有企业时的主要目标之一就是让它贯彻国家产业政策，这也就意味着国有企业必然在主导产业中占据垄断地位。在有些国家，国有企业把持着产业链中最重要也最赚钱的环节，使得上下游产业的价格、产量均由其掌控，这不仅会造成比民营企业更优的竞争地位，更重要的是，会影响整个国家产业的健康发展。

第五，可获取的股份（captive equity）。国有企业的股份通常都是被“锁定”的，其控制权不像民营企业一样可随意转让，这给国有企业带来了一系列的问题，比如，国有企业无须向股东分红，当它制定价格策略时，无须考虑股价、成本等因素。另外，当控制权很稳定时，公司的管理人员会丧失盈利的激励，致使公司效率低下。

第六，破产例外规则和信息优势（exemption from bankruptcy rules and information advantages）。由于其资本是被锁定的，国有企业往往不适用破产法，没有了对破产的担忧，企业对其经营活动往往没有制约。另外，国有企业还可接触到某些民营企业无法接触到的信息，享有信息优势[8]。

上述优势竞争地位会帮助国有企业以掠夺性定价和低价倾销的手段获得垄断地位，逼走私营竞争者，造成不公平的竞争环境。而这些优势竞争地位并不是国有企业依靠其领先的技术、良好的治理或其他自身表现而获得的，是靠国家给予其特权和豁免获得的，这种优势地位不仅对其他竞争者不公，更无益于提高企业自身发展水平。所以，竞争中立必须包括透明度要求、税收中立、信贷中立、规则中立、保证国有企业与民营企业的利润率具有可比性、保证国有企业的价格形成方法反映其实际成本等具体要求。

国有企业可以获得这些不正当竞争优势的原因包括：一是维持公共服务义务（maintaining public service obligations），政府倾向于向国有企业提供优惠措施以期公众得到更好的公共服务；二是政府往往将国有企业视作产业政策的工具（SOEs as a tool for industrial policy），通过对相应产业的国有企业进行扶持而向市场传递产业政策的导向信号；三是国有企业的税收是政府重要的财政收入来源（protecting fiscal revenues），国有企业经营收益的高低直接影响财政收入的水平；四是以国有企业为代表的经济利益集团往往也在政府中存在政治利益的诉求（the political economy of SOEs），国有企业的优惠政策背后也往往隐含着政治经济利益。

经合组织明确了建立竞争中立框架的目标和运行方式。竞争中立框架目标在于改革国有企业与私有企业共同竞争的市场环境，以期达到市场公平竞争的目的。其做法是将竞争法和其他法律法规、政府改革相结合，通过建立事前警示与事后救济的双重机制保障市场的公平竞争秩序。首先营造公平竞争的市场环境，继而分清不正当竞争优势的来源，通过游说立法机构、制定详尽的竞争立法与综合立法来保障竞争中立规则的实施与实现。

目前，竞争中立规则主要体现在各个国家的国内法中。超过四分之三的经合组织成员已经以明确的政策和法规给予国有企业和民营企业公平的权利、义务和市场地位，并明确地通过竞争法和竞争政策等方式体现“竞争中立”的精神。

2012年4月，美国和欧盟联合发布了《欧盟与美国就国际投资共同原则的声明》，宣称包括了一系列的共同核心价值，如：开放和非歧视的投资环境；公平竞争的环境；对投资者及其投资环境的有效保护；公平且有约束力的争端解决；健全的透明度和公众参与规则；负责任的商业行为；对国家安全条款适用的严格审查。其中，欧盟和美国支持经合组织在竞争中立领域的工作，即给予公营企业和民营企业以相同的商业环境，这暗示着欧美在未来可能形成的多双边协议中将引入竞争中立规则。作为规范国有企业竞争行为重要原则之一的竞争中立越来越受到世界各国的重视。