国有企业争论：利弊分析与未来展望

国有企业改革是一个世界性的难题。从国有企业的相关理论和经验来看，国有企业是政府调控与市场手段孰优孰劣争论的焦点，某种程度上也是被持续争论的经济成果或牺牲品。

首先，不论是赞成国有企业，还是反对国有企业，都没有明确的理论依据。与国有企业相关的“信息不对称”理论、“有限理性”理论、私有化基本定理等要求的是“等级制”公司结构，而不是“契约制”市场结构。

2001年诺贝尔经济学奖授予了三位美国经济学家——约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）、乔治·阿克尔洛夫（George Akerlof）、迈克尔·斯宾塞（Michael Spence），以表彰他们20世纪70年代在“使用不对称信息进行市场分析”领域的贡献。信息不对称理论揭示了市场体系中的缺陷，指出完全的市场经济并不是天然合理的，完全靠自由市场机制不一定会给市场经济带来最佳效果，特别是在投资、就业、环境保护、社会福利等方面。它也强调了政府在经济运行中的重要性，呼吁政府加强对经济运行的监督力度，使信息尽量由不对称到对称，由此更正由市场机制所造成的一些不良影响。反过来说，由于信息不对称问题的存在可能造成信息占有优势一方经常会做出“败德行为”和信息占有劣势一方面临交易中的“逆向选择”，这两种的直接后果是扭曲了市场机制的作用，误导了市场信息，造成市场失灵。因此，必须设计最优的市场体制方案来防止信息不对称问题带来的“市场失灵”。信息不对称理论不仅为洞察国有企业的运行拓宽了理论视角，而且也为处于转型经济中的发展中国家对国有企业改革进行体制设计和政策选择提供了具有启发性的思路。

1978年诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙（Herbert Simon）是美国管理学家和社会经济组织决策管理大师。他倡导的决策理论，是以社会系统理论为基础，吸收古典管理理论、行为科学和计算机科学等的内容而发展起来的一门边缘学科，其对经济组织内决策过程进行了开创性的研究。

西蒙在管理学上的第一个贡献是提出了管理的决策职能。此前，决策被包含在计划职能之中，其后的管理学者也没有提出疑问，只是到了20世纪40年代，西蒙提出了决策为管理的首要职能这一论点之后，决策才为管理学家们所重视。西蒙对管理学的第二个贡献是建立了系统的决策理论，并提出了“有限理性行为”的命题和“令人满意的决策”的准则。西蒙认为，完全理性的经济人模式有两个缺陷：其一，人不可能是完全理性的，人们很难对每个措施将要产生的结果具有完全的了解和正确的预测，相反，人们常常要在缺乏完全了解的情况下，一定程度上根据主观判断进行决策。其二，决策过程中不可能将每一个方案都列出来，一是人们的能力有限，二是决策过程的成本限制，人们所做的决策不是寻找一切方案中最好的，而是寻找已知方案中可满足要求的。

西蒙认为，企业组织机构的建立及企业的分权与集权不能脱离决策过程而孤立地存在，必须要与决策过程有机地联系起来。今天关键性的任务不是去产生、储存或分配信息，而是对信息进行过滤，加工处理成各个有效的组成部分。今天的稀有资源已不是信息，而是处理信息的能力。企业在制订计划和对策时，不能只考虑“攫取利润”这一目标，必须统筹兼顾，瞻前顾后，争取若干个相互矛盾的目标一同实现。其决策理论以“有限度的合理性”而不是“最大限度的利润”为前提，应采用“符合要求”的原则。这一理论的典型例子有“分享市场”“适当利润”“公平价格”。在决策方式上，他主张群体决策。群体参加决策的优点是，群体成员不会同时犯同样的错误，可以避免决策的失误。群体参加决策可将问题分成若干部分，分别交给专家处理，从而加速问题的解决和提高解决的质量。

1987年，萨平顿和斯蒂格利茨认为，符合假定条件的理想政府自己管理自己的企业可能会比私有化做得更好，并始终认为私有化不是一种好的选择。2008年，斯蒂格利茨进一步认为，这个问题也可用目标与手段之间的混淆来说明。私有化和自由化常被视为目标本身，而非手段。这样一来，最终的发展目标就被大打折扣。在苏联时期，迅速私有化导致了巨大的不公平，这使得私有产权的合法性大打折扣，至少对私有化过程中的私有产权来讲，甚至整个市场体制的合法性都可能得大打折扣。过度紧缩的货币政策导致了实物交换的盛行，这跟通胀一样都是损害了市场效率。资本市场自由化并未导致更快的增长，相反只带来了更多的不稳定。要想使私营领域公司优于国有企业，要满足的条件是非常苛刻的，有时甚至是不现实的[3]。

除了上述理论没有明确论证国有企业的优劣外，还必须认识到，大型国有企业和民营企业所面临的问题往往都比较相似。这是因为，作为大型、复杂的组织，无论是国有企业，还是民营企业，往往都有多重的相互重叠的层级关系，因此也都受制于复杂的“代理问题”或“委托代理问题”。代理人和委托人在企业的经营和管理利益上存在潜在的冲突，其表面原因是所有权和控制权的分离，其本质原因在于信息的不对称。

从企业股东或者委托人方面来看，第一，企业股东或者因为缺乏有关的知识和经验，以至于没有能力来监控经营者，或者因为其主要从事的工作太繁忙，以至于没有时间、精力来监控经营者。第二，对于众多中小股东来说，由股东监控带来的经营业绩改善是一种公共物品。对致力于公司监控的任何一个股东来说，他要独自承担监控经营者所带来的成本，如收集信息、说服其他股东、重组企业所花费的成本，而监控公司所带来的收益却由全部股东享受，监控者只按他所持有的股票份额享受收益。这对于他本人来说得不偿失，因此股东们都想坐享其成，免费“搭便车”。

在这种情况下，即使加强监控有利于公司绩效和总剩余的增加，即社会收益大于社会成本，但只要每个股东在进行私人决策的时候，发现其行为的私人收益小于私人成本，他就不会有动力实施这种行为。

从企业经营管理者或代理人方面来看，第一，代理人有着不同于委托人的利益和目标，所以他们的效用函数和委托人的效用函数不同。第二，代理人对自己所做出的努力拥有私人信息，代理人会不惜损害委托人的利益来谋求自身利益的最大化，即产生机会主义行为。

因此，现代企业，无论是国有企业，还是民营企业，只要企业所有权与控制权实现分离，股东与经理人员之间产生委托代理关系，就会造成一种危险：公司经理可能以损害股东利益为代价而追求个人目标。经理们可能会给他们自己支付过多的报酬，享受更高的在职消费，可能实施没有收益但可以增强自身权力的投资，还可能寻求使自己地位牢固的目标，他们会不愿意解雇不再有生产能力的工人，或者他们相信自己是管理公司最合适的人选，而事实可能并非如此。

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，它主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇用另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权力，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。当讨论国有企业问题时，许多人往往都简单地认为私营公司就是非常完美地控制在其所有者手中，因此，就不存在代理问题。如果我们将理想化的民营企业与现实世界的国有企业进行对比，那前者比后者要好一些就一点也不奇怪了。事实上，现实世界中的民营企业比理想化的国有企业又要差一些。(www.xing528.com)

以新自由主义学说为依据的“华盛顿共识”标榜以市场经济为导向，推崇国有企业全盘私有化，所有制改革的最终目标归结为包括几乎全部企业的私有化。大规模的国有企业私有化的主旨，是打造以私有制为主体的、广泛的有产者和企业家阶层。20世纪80年代，早期的“华盛顿共识”针对的是已建立市场经济体系但其市场体系扭曲的发展中国家，而不是针对市场经济体系完全缺失的转轨经济国家。20世纪90年代，“华盛顿共识”作为市场经济过渡的重要政策组合，包括了十个方面：加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀率，稳定宏观经济形势；把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的文教卫生和基础设施领域；开展税制改革，降低边际税率，扩大税基；实施利率市场化；采用一种具有竞争力的汇率制度；实施贸易自由化，开放市场；放松对外资的限制；对国有企业实施私有化；放松政府的管制；保护私人财产权。即使是从逻辑层面上说，“华盛顿共识”和正统经济学的支持者所推荐的全面私有化，也只是解决国有企业所面临问题的一种手段。政府可以将国有企业的股份出售一部分，但要保持多数股份，或至少也是控制股份。另外，即使不通过出售股份，国有企业也可以通过机构改革、增进竞争以及政治和行政改革等手段改善其运行，如上文中韩国国有企业改革的例子。

此外，政府通过增减国有企业股份实现对国有企业经营方向的控制也能熨平或减缓委托代理人的道德风险问题。比如，法国汽车制造商雷诺公司在1898年成立时为民营企业。1945年雷诺公司被国有化，从而成为法国的国有企业。在国有体制下，直到20世纪70年代，雷诺公司业绩一直表现良好，生产了一系列的成功车型。20世纪80年代，雷诺公司业绩下滑陷入麻烦。20世纪90年代，雷诺公司经过私有化的部分重组后，它又开始走上成功发展的道路。雷诺公司的私有化进程是渐进式私有化的成功范例。从1994年开始，法国政府开始变卖股份，但仍持有53％股份。1996年，法国政府再次放弃其多数股份，将其减少到46％。但是，11％的股份卖给了雷诺公司宣称的“稳定的多数核心股份持有者”，也就是由政府部分持有的金融机构。从那时开始，法国政府在其中的股份逐渐减少到2005年的15.3％，依然是最大的单独股东。2015年4月，时任法国经济部长的马克龙宣布法国政府增持雷诺公司4.7％的股份，以抗衡雷诺公司管理层联合尼桑公司等外界的敌意行为，确保了股份投票权，实现了法国政府的政策意图。2017年11月，法国政府通过其APE投资公司出售了雷诺公司的1 400万股份，售价12.1亿欧元，法国政府为此获益5 500万欧元，抛售后，法国政府仍持有雷诺公司15％的股份，但拥有17.9％的投票权。目前，法国政府对雷诺公司仍然拥有控制权[4]。

由于经济学理论成效的不确定性，对我们来说比较重要的就是注意现实世界的国有企业。不可否认，有很多国有企业存在效率低下、缺乏活力以及腐败等问题。但是，没有任何明确的系统的证据证明国有企业就是政府和经济的负担。另外，还要注意的是，欧美学者在涉及与国有企业相关的经验资料的选择上存在一定程度的“选择偏见”，即往往更多地倾向于讨论那些表现欠佳的国有企业。尽管人们对有问题的国有企业予以更多的讨论也是正常现象，但是，这却会给我们一种错觉，认为国有企业表现欠佳是普遍存在的问题。

比如，“华盛顿共识”的政策太过迷信市场原教旨主义，即市场可以自动导致经济效率，并且经济政策只应着眼效率，而分配问题应该在其他的政治过程中加以解决。在政府与市场的关系方面，政府常常弄巧成拙。政府企图纠正市场和国有企业失灵，但政府本身也有失灵；“华盛顿共识”在一定程度上就是对政府失灵的一个回应。但是，它对政府的失灵矫枉过正了。“华盛顿共识”的政策建议通常都“一刀切”地假定国有企业一无是处。那么，国有企业转变为民营企业，就能在政府与市场之间取得平衡吗？福利经济学的基本定理对亚当·斯密的“看不见的手”做出了严格解释，以说明市场自动实现效率的条件和意义：这要求没有空气或水污染的外部性问题，没有公共物品，没有学习效应，要有完全的资本市场，还必须没有信息不完全、信息结构不变、没有信息不对称等限制条件。这些问题在任何一种经济中都非常严重，但它们更是国有企业生存具有合理性的关键。因此，没有理论足以让人相信，市场可以自动产生有效率的结果，国有企业的行政性和公益性决定了其生存土壤较为深厚，其理由如下：

1.市场经济中存在自然垄断行为，国有企业可以防止滥用自然垄断权。当存在自然垄断情况时，自然垄断行业对技术的要求，使得只有一个供应商能够生存。供应商可以通过提高收费标准来赚取高额垄断利润。如果自然垄断者恰巧还是唯一的购买者，企业可以通过对供应商压低购买价来榨取利润。这一自然垄断现象的结果就是社会财富的不公平分配以及经济上的无效率。因为卖方垄断公司所生产或者买方垄断公司所购买的商品和服务要低于社会所需要的最佳水平。在此情况下，就有必要建立国有企业，政府或其投资机构对其进行管理，防止滥用自然垄断权。

2.市场经济中存在市场失灵现象，国有企业可以在某种程度上进行矫正。在自由市场经济体制下，私人投资者不愿投资那些长期来看具有很高收益，但在短期却具有较大风险的项目。比如，英国将邮政设定为国有企业，就是因为私人领域认为其风险太大。如果冒险最终能够取得成功，那么为什么私人领域还不愿对其进行投资呢？这是因为，资本市场天生倾向于短期收益，不喜欢风险较大的、孵化期较长的大型项目。如果个人仅仅根据市场激励行事，就可能导致法律与秩序、基础设施、基础医疗、基础教育和科研等“公共产品”供应不足。没有相应的政府监管，市场会鼓励以可持续发展所需的长期投资为代价的短期的唯利是图。为此，公共投资能够而且也应该发挥关键作用。通过对机器设备和交通、通信等物质基础设施的投资，可以提高社会效力。通过对健康、教育、培训以及科研的投资，可以提高人力资本效力。通过对主要出口农产品地区的道路设施投资、对新扩张产业工程师的培训投资、对私人投资来说风险过大的基础投入等，可以吸引私人投资。政府解决市场失灵的一个方法就是建立发展银行或政府性投融资平台，对那些风险大的、风险大且持续时间长的企业进行投资，而不是本身去建立和管理生产性的国有企业。但是，在大多数发展中国家，私营领域缺乏具有企业家精神的人才，所以，即使有发展银行，也不一定能够成立必要的风险企业。在此情况下，建立国有企业比成立发展银行或政府性投融资平台更能有效应对市场失灵。

3.市场经济中存在外部性问题，国有企业可以在某种程度上体现社会公平。外部性是指社会成员从事经济活动时，其成本与后果不完全由该行为人承担，也即行为举动与行为后果的不一致性。其他成员受益时，称为正外部性；其他成员受损时，称为负外部性。国有企业所投资和支持的领域包括公共基础设施的建设、实体经济领域的投入、尖端科技的研发工作、推动绿色产业的发展以及对本国经济命脉的保护等。在政府指导下，国有企业不能利用其垄断地位为自己赚取高额利润，相反，它将这部分利润转移到其产品购买者身上，从而使整个经济受益。从企业本质及企业治理角度进行分析，这种私人和社会收益的不相等，或者正外部性，是支持建立国有企业的另一个原因。

4.市场经济中存在发展失衡问题，国有企业可以帮助解决广义上的平等问题。比如，如果只依靠以营利为目的的公司，那么偏远地区的人们就可能无法享受最基本的公共服务，如邮政、供水和交通等。在此情况下，国有企业是保证所有公民公平享有基本服务的最便捷手段。又如，私营养老保险或健康保险公司，一般都不愿意对“高风险”人群特别是贫困人口提供保险。如果以国有企业形式运行的话，则可以保证最脆弱人群能够得到最基本的社会保障。20世纪80年代末英美国家的私有化，在临时性地释放经济活力的同时，却严重伤害了经济的可持续发展能力，无论是政府、企业还是选民都缺乏必要的远见，公共教育投入不足，铁路、公路等基础设施落后，服务业过度发展导致“空心化”，经济危机频现却应对乏力。

撇开伦理学上的考虑，仅仅从经济学角度看，上述所有国有企业存在的理由，都可以通过民营企业实现。这些民营企业可以在合理的政府监管体制、税收优惠或者政府补贴手段下经营，从而可以兼顾私人成本和社会成本、私人收益和社会收益。比如，政府可以对那些从事研发等具有高度外部性活动的民营企业予以补贴。又如，政府可以特许民营企业从事邮局、铁路、供水、灯塔信号等基本服务，其前提条件是它们要保证所有社会成员都能够享受平等性，分享社会成果。

但是，1991年诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯以制度成本经典解释了为什么市场和企业不能包办一切。重要的一点是，政府监管需要与民营企业签订一份直接的契约协定，而税收优惠或者政府补贴手段则需要与民营企业签订一份间接的契约协定，管理这些直接或间接协定都是需要“制度成本”的。除此之外，在经济学教科书以外的现实社会中，无论是什么样的契约，都无法穷尽所有可能发生的情况，随着契约的执行，契约的条款细节可能需要加以修改完善等。这些活动往往涉及大量的谈判甚至法律纠纷，需要耗费大量成本，经济学称其为“交易成本”。当然，选择国有企业存在“机构成本”。

两者相比较，透明度较低的国有企业比更偏重于契约形式的民营企业更容易服从政府管理，执行政府的政策意图。但是，即使将“机构成本”考虑在内，在自然垄断或正外部性等市场价格信号基本失效的行业，国有企业通过直接的内部政府指令对意外情况进行处理，往往仍比基于契约形式的民营企业更节省成本，也就是说，国有企业的“机构成本”将低于民营企业的“制度成本”“交易成本”。对于国家治理能力缺失、相对行政能力不足、缺少立法能力的发展中国家而言，国有企业在解决政府与市场关系问题方面尤其适用[5]。