国有企业的定义及适用范围

国际社会对国有企业没有统一的定义。一般来说，国有企业也被称为国营企业、公营事业、公营企业、公共企业，是指由政府投资或参与控制的企业，通常不仅指一个国家的中央政府或联邦政府投资或参与控制的企业，也涵盖地方政府投资参与控制的企业。国有企业作为一种生产经营组织，形式上同时具有营利法人和公益法人的特点。其营利性体现为追求国有资产的保值和增值；其公益性体现为国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标，起着调和国民经济各个方面发展的作用。

尽管各国关于国有企业的界定标准各不相同，但经合组织认为，依照国内法律，属于企业且国家对其行使所有权的任何公司实体，都应被视为国有企业，包括股份公司、有限责任公司和股份合伙有限公司。此外，通过特定立法获得法人资格的法定企业，如果运营目标和业务或者一部分业务在很大程度上属于经济性质，也应被视为国有企业。

就所有权和控制权而言，拥有所有权也意味着拥有控制权。国有企业也适用于国家实际控制的企业，无论国家是通过持有多数表决股份，作为最终受益出资人进行控制，还是通过其他方式施以同等控制。“同等控制”存在若干不同情况，例如，国家可能只持有企业的少数股份，但可能通过法律规定或公司章程，对企业或企业董事会拥有持续控制权。当然也存在一些“打擦边球”的案例，这就需要逐一分析。例如，“金股”是否构成控制权，取决于其赋予国家权力的多少。此外，即使国家仅持有少数股份，但如公司结构或持股结构（通过股东协议等方式）赋予了国家实际控制权，则也应算作国有企业。

与此同时，经合组织在所有权和控制权方面对另外一类企业网开一面。比如，经合组织认为，国家通过善意监管影响企业决策的情况，一般不被视为拥有控制权。政府通过养老基金等独立资产管理机构间接持有股份低于10％，且既不构成控制，也不隐含长期利益诉求的实体，同样不应被视为国有企业。又如，经合组织认为，政府因企业破产、清算、托管或接管而在有限期间内拥有或控制的实体，一般也不被视为国有企业[1]。

国有企业具有一定的行政性。由于历史原因，国有企业的分类相当复杂。国际惯例中，国有资产投资或持股超过50％的企业即为国有企业，各国（地区）的法律对国家参股的企业也有所规范。比如，由政府拥有的邮政局、铁路公司等称为“公营机构”，但其成员并不属公务员。中国改革开放之初的同一个时期，奉行新自由主义的欧美国家不断将各类公用事业机构及国有企业转为民营企业。

比如，英国大规模的私有化改革主要发生在撒切尔夫人执政时期。撒切尔政府推行的国有企业私有化运动，大致可以分为三个阶段。第一阶段是1979年至1983年，主要出售的是竞争性行业、有一定盈利能力的国有企业，其中包括英国钢铁公司、英国石油公司、英国宇航公司、阿默沙姆国际公司、全国货运公司等。对于部分亏损企业，通过人员裁减等合理化措施，改善其财政状况和提高竞争力。第二阶段是1984年至1988年，主要出售的是非竞争性行业的国有企业，其中包括英国电信公司、英国天然气公司、公用事业公司、电力公司等，私有化步伐明显加快。第三阶段是1989年及以后，将私有化进程进一步推向电力、供水等自然垄断部门。自来水公司、英国电力公司、英国铁路公司先后被私有化。

又如，美国里根时期大力推动国有企业改革，为了推动国有资产私有化，促进美国国有企业改革，联邦政府决定分期分批出售其控制的国有资产，其中在里根政府执政时期（1981年至1989年）尤为突出。从1981年里根当选美国总统开始，美国就已向私人企业出售国有资产，当时提出的首个对象是联邦铁路货运公司。1982年，里根政府又提出拍卖联邦政府部分国有土地。20世纪80年代中期以后，出售国有资产的规模和力度明显加大。在1987财政年度总统预算建议中，里根政府提出了包括出售电力销售机构、全国铁路客运系统等在内的约12项出售和停止联邦补助计划。在1988财政年度总统预算建议中，又提出了7大项资产出售和取消补助金计划。美国国有企业改革的另一种形式是放松市场管制，引入私人企业等竞争主体。在放松市场管制中，重点是取消对国有通信行业和公共汽车业的政府管制计划。到20世纪80年代中期，美国联邦通讯委员会取消了绝大部分有线电视、无线电广播以及电讯服务的管制。与此同时，联邦政府对国有公共汽车业的管制也有所放松。1982年美国国会颁布《公共汽车管制改革法》。一方面，联邦政府允许国有公共汽车公司自行改变运行线路，并根据市场情况调整收费标准；另一方面，政府同意私人汽车公司进入国有汽车业市场并与之展开竞争[2]。(www.xing528.com)

目前，英国仅剩下皇家邮政局等，美国则有田纳西州河流管理局、美国邮政局、美国铁路公司等少数国有企业，这些国有企业多属于公益类。

发展中国家和新兴经济体也有一些国有企业并不断进行国有企业改革。比如，新加坡的国有企业主要由两类组成：政府关联企业和政府法定机构。政府关联企业是由政府全资控股的公司，淡马锡公司直接控制决定性股份，包括其下属和附属企业。政府法定机构企业则包括公共事业委员会、经济发展委员会、住房与开发委员会等。过去一段时间，新加坡政府也将许多的法定机构转变为政府关联企业。

又如，韩国1984年开始对其国有企业评价系统进行改革。该项改革主要是针对社会对国有企业行业的批评，认为它们尽管总体上表现良好，但还有改善的余地。这次改革的目标就是给予企业更多的管理自主权、更好的评价系统和更有效的激励机制。为了提供更多管理自主权，韩国政府减少了对企业预算、采购和人事管理的控制。比如，以前所有的采购都要通过供应办公室进行。国有企业的首席执行官有权决定企业是直接采购还是委托给供应办公室。为了减少政治对管理层任命的影响，新系统不准从外部为企业任命高级主管。另一个变化跟检查有关。以前，政府通过审计与检查委员会以及其他相关部委对国有企业的监督非常严格。结果，企业管理层相当大一部分精力就放到迎接这些检查的准备工作上了。比如，韩国电力公司在1991年一年就要应付8个政府检查，共历时108天。在新系统下，审计与检查委员会被指定为唯一的检查机构，这样就减轻了部委和企业经理们的双重负担。

韩国的国有企业改革还引进了一个新的评价系统，将员工的红利与其相连。员工的表现评价有多个标准，其中既有量化的指标（70％），包括私人收益率、公共收益率以及生产率，又有定性指标，如研发投入、长期公司规划、组织优化、产品质量以及管理系统的提高等。收益率选择的是税前和付息前支付利润，但如避税和贷款再筹等带来的利润都不应该进入企业表现评价系统。

经过改革，韩国的国有企业管理观念有了明显转变。它们都制定了长期发展战略，而这些在改革前是没有的，国有企业提供的商品和服务质量也得到显著提升。

据1995年世界银行的报告，1978年至1991年，40个发展中国家的国有企业在GDP中所占比重加权平均值为10.7％。同期，韩国的数据为9.9％。新加坡统计局2001年估算，1998年政联企业大约占GDP的比重为12.9％，而非政府关联行业的公共部门大约占8.9％。以其在国有投资中的份额来看，新加坡的国有企业行业占比是韩国的3倍。后者的国有企业所占比例属于平均水平。