深度探析美国产业政策的纵向演变

1776年7月4日，出席第二届大陆会议的13个殖民地的代表们签署《美国独立宣言》。1789年9月11日，美国第一财政部长亚历山大·汉密尔顿，作为一名强调强大中央政府的民族主义者，成为华盛顿总统第一任内阁的可信赖成员。1791年12月5日，汉密尔顿向国会提交了《关于制造业的报告》。连同之前提交的《关于公共财政的报告》《关于国家银行业的报告》，共同构成了美国的应用经济哲学（“美国学派”，the American School），与重商主义密切相关，与亚当·斯密的自由主义古典经济学相左。他认为国家应该在经济生活中起到重要作用，它由以下三个核心政策组成：第一，通过选择性高关税和补贴保护工业；第二，政府投资基础设施；第三，政府运作一家国家银行，旨在促进生产性企业成长。同时，汉密尔顿认为，为了确保美国独立，美国需要一项鼓励制造业增长的良好政策，对内奖励或补贴工业，对外以适度关税进行贸易管制。这些政策不仅可以促进制造业的发展，还可以提供多元化的就业机会，并促进移民进入年轻的美国。国际社会普遍认为，美国是产业政策开山鼻祖，比如汉密尔顿发明了“幼稚产业”这个概念。《关于制造业的报告》讨论了选择性与功能性产业政策，如特定补贴、基础设施建设、金融支持、以专利促进创新等。从19世纪30年代直到第二次世界大战，美国是保护主义最严重的国家[12]，它通过实施产业政策，投资太平洋铁路、中西部运河等基础设施，发展高等教育，注重产业研发。

即使在二战后获得制造业霸权，开始支持全球自由贸易和自由市场时，美国也没有放弃产业政策。整个冷战时期，美国实施了一揽子综合产业政策，包括长期采购合同、补贴、投资担保和战略救助[13]。然而，二战后的世界秩序使美国有必要扮演“自由贸易”体系的新霸主和反对共产主义的“自由企业”体系的捍卫者角色，所以美国必须假装它没有实施产业政策。因此，二战后美国的产业政策是以其他名义进行的，无论是国防政策、卫生政策、农业政策还是其他产业政策处于“隐蔽的发展状态”（hidden development state）[14]。

二战后，美国的产业政策也注重尖端技术研究，特别是在国防和健康方面，其中大部分通过大规模公共研发资助，然后转化为商业用途。20世纪50年代至80年代，美国产业政策是通过政府部门间合作而实施的，比如美国国防部高级项目研究局（ARPA）、国家卫生研究院（NIHs）、国家科学基金会（NSF）、国家航空航天局（NASA）等政府部门，以及美国大学和其他研究机构的高水平技术专长人员进行横向研究合作。美国联邦政府的研发支出占美国研发总支出的份额为47％至65％，其中1953年为53.6％，1955年为56.8％，1960年为64.6％，1965年为64.9％，1970年为57.1％，1975年为51.7％，1980年为47.2％，1985年为47.9％，1989年为47.3％[15]。而日本和韩国分别约占20％，比利时、芬兰、德国、瑞典等欧洲国家占比不足40％。

2000年以来，美国产业政策的实施方式有所调整。美国产业研发资金采取了补助金、债务延期、税收返还和豁免等形式，其中62％用于加速机械和设备折旧。美国实施产业政策主要通过三个渠道。第一个渠道为美国商务部下属的国家标准与技术研究所管理的高级技术计划（ATP），该产业政策侧重于特定的产业技术需求，并在产业早期发展阶段推动私营与公共部门的伙伴关系，两者投资和风险分担，以促进创新技术。第二个渠道为小企业创新研究（SBIR），该产业政策资助早期研发项目，并保证研发项目获得所开发新技术的全面知识产权，从而为小型技术公司提供支持。要获得此产业政策资助，企业必须由美国人持有，员工人数少于500名，经营目的是盈利。第三个渠道为小企业技术转让（STTR），与第二个渠道的小企业创新研究（SBIR）不同，小企业技术转让（STTR）仅资助美国大学、联邦资助的研发中心、非营利研究机构等多个机构和组织的研发合作[16]。(www.xing528.com)

美国产业政策的一个重要领域是战略性地综合使用贸易政策和政府采购政策，以直接支持美国的研发活动和中小企业发展。关于贸易政策，美国通过双边自贸协定为美国企业开辟新市场，同时迫于外部产业压力，美国直接限制外国产品竞争，并提供短期贸易救济。尽管2001年以来美国征收反倾销税和反补贴税措施的使用频率较低，但农业、纺织业、林业和钢铁等行业已经受到美国政府的产业保护或补贴[17]。关于政府采购政策，美国每个州和地方政府都有自己的政府采购机构，并在美国管理和预算办公室（OMB）的监督下独立制定自己的政府采购战略。美国一些州将政府采购需求有意给予本地制造商或人为设定政府采购产品和服务的本地含量要求。

国际金融危机爆发后的10多年来，美国出台了一系列产业政策，如：2009年12月，美国总统办公室发布《重振美国制造业框架》；2010年8月，美国总统办公室发布《美国制造业促进法案》；2011年6月，美国总统办公室发布《先进制造业伙伴计划》；2011年12月，美国全国制造商协会发布《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》；2011年美国总统办公室发布《美国创新战略》；2012年2月，美国总统办公室和国家科技委员会发布《先进制造业国家战略计划》；2013年1月，美国总统办公室、国家科技委员会、先进制造国家项目办公室发布《美国制造业创新网络：初步设计》等。美国针对重点领域研究还制定了一些具体产业政策，如：2013年3月，美国科技政策办公室发布《从互联网到机器人——美国机器人路线图》；2013年4月，美国能源部发布《美国清洁能源制造计划》；2013年5月，美国国家标准和技术研究院发布《金属增材制造（3D打印）技术标准路线图》；2016年10月，美国国家科技委员会发布《美国人工智能研究与发展战略计划》等。这些产业政策提出：调整优化政府投资，加大对制造业投资的力度；加强政府对商品的采购；为出口企业提供信贷支持，拓展国际市场；资助制造业重点领域创新等[18]。

当然，二战后美国产业政策的“隐蔽”性质意味着它受到资金不稳定、不同政策领域之间以及不同参与者之间缺乏协调以及研发过度商品化的困扰。然而，二战后美国产业政策总体而言取得了成功，美国计算机、半导体、飞机、互联网、生物医药、基因工程等具有国际竞争力的大多数行业都是通过政府资金资助研发和政府采购扶助的[19]。由上可以看出，其实所有的产业政策都是为了增加政府的存在感和对市场的掌控力，市场的每次调整都是利益再分配，外部性越强的创新对旧产业的冲击越强，比如蒸汽机、计算机、互联网、新工业革命等的出现造成的影响甚至决定国家命运。所有国家都想把这些创新抓在手中，这是各国大量产业政策层出不穷的原因。