中美产能过剩问题的对立态度

2008年国际金融危机以来，各国实体经济都受到了较大冲击。钢铁行业投资规模大，且以沉淀投资为主，产能退出难，受世界经济增长放缓导致的市场需求低迷的影响，产能过剩问题凸显。作为一个全球性的难题，化解钢铁产能过剩需要各国共同努力、共同应对。产能过剩是世界性问题，国际上无统一的界定标准。目前世界性的产能过剩，与2008年国际金融危机密切相关。资源出口国、生产国、消费国都应承担相应的责任。中国为化解产能过剩问题作出了巨大努力，取得了明显成效。近年来，产能过剩问题相关的会议及中美双方的表态主要如下：

第一，2016年4月18日，经合组织钢铁委员会主办的钢铁行业过剩产能和结构调整高级别研讨会在比利时首都布鲁塞尔举行。

中国表示，目前钢铁产能过剩问题是全球各产钢国普遍存在的问题，是各国需要共同面对的挑战，相互指责无助于解决全球钢铁产能过剩问题。钢铁产能过剩问题成因复杂，其根本原因是国际金融危机以来，各国经济增速明显降低，经济复苏乏力，基础设施、工业建设、居民消费等需求下降，导致全球钢铁需求不振。中国呼吁，各方应克制使用贸易限制措施以保护落后钢铁产能，化解过剩产能应从供给侧和需求侧两端同时持续发力。中国提出的“一带一路”倡议加强了有关国家和地区的互联互通和基础设施建设，带动了钢铁需求，通过推动经济社会发展实现互利共赢[4]。

美国表示，全球钢铁市场正处于危机状态，主要是由于大规模的产能过剩导致的，其中大部分产能来自贸易扭曲的政府政策和行动。产能过剩以及产生这种能力的政府措施是解决当前危机的基础。不幸的是，中国和其他国家并未准备这样做，除非中国开始采取及时和具体的行动来减少钢铁等行业的过剩产能，并与其他行业合作以确保未来的政府行动不会再次导致产能过剩，否则行业的基本结构性问题将依然存在。这是一个全球性问题，有意义的解决方案需要采取全球行动[5]。

第二，2017年11月30日，钢铁产能过剩全球论坛部长级会议在德国柏林召开。

中国表示，产能过剩是在全球经济发展过程中产生的普遍性、周期性、结构性问题，并非钢铁行业特有的经济现象，是全球各国面临的共同困难和挑战，不是中国独有的问题。其产生的原因是多方面的，本次钢铁产能过剩这一全球性问题产生的根本原因是2008年美国金融危机引起世界经济衰退，导致钢铁需求下降。这也是G20杭州峰会上领导人的共识。近年来，中国政府主动作为，推进钢铁行业供给侧结构性改革，通过市场化、法律化手段，积极化解产能过剩。2016年以来，淘汰落后钢铁产能超过1亿吨。2014—2016年，中国削减的钢铁产能是其他G20成员削减总量的120％以上。为此，中国付出了巨大代价，仅2016年钢铁行业就重新安置职工20.1万人，超过美国、日本各自的钢铁就业总人数，相当于欧洲钢铁就业总人数的60％[6]。(www.xing528.com)

美国表示，欢迎国际社会参与和解决钢铁产能过剩问题的初步措施，信息共享计划和其他预定会议的进展必须让位于实际的政策变化。论坛尚未就钢铁产能过剩的根本原因取得有意义的进展，未能凸显一些国家在钢铁行业实施真正的市场化改革的失败，解决当前钢铁产能过剩问题需要所有钢铁制造商立即采取具体行动，包括允许市场运作，取消扭曲市场的补贴和其他形式的国家支持，并平等对待国有企业和私营钢铁制造商。钢铁产能过剩全球论坛报告错误地表明，简单地设定能力减少目标一直是对危机的有效回应，实际上只有通过取消补贴和其他形式的国家支持并让市场发挥作用才能取得有意义的进展。美国将采取强有力的行动，寻找全球钢铁产能过剩危机的根源。同时，美国将毫不犹豫地使用政策工具应对钢铁产能过剩的原因和后果[7]。

第三，2018年9月20日，钢铁产能过剩全球论坛第二次部长级会议在法国巴黎举行。

中国表示，本轮钢铁产能过剩的根本原因是2008年国际金融危机引发的全球经济衰退和钢铁需求下降。产能过剩是经济发展中的一个普遍性、周期性、结构性问题。西方发达国家历史上也曾出现过钢铁产能严重过剩的问题。随着全球经济复苏和中国等主要产钢经济体不同程度的应对，全球钢铁产能过剩问题得到较大程度的缓解。中国是论坛成员中唯一采取切实措施去产能的国家。2016年至2017年，中国通过市场化、法治化手段化解钢铁过剩产能约1.2亿吨。两年间，中国重新安置钢铁工人达27.2万人，超过美国、日本和欧盟各自钢铁就业总人数。2018年，中国继续削减3 000万吨粗钢产能。中国钢铁去产能付出了巨大代价，取得了显著成效，也为世界钢铁业复苏作出了重大贡献。2017年以来，中国钢材市场供求关系明显改善，钢价基本回归到合理区间，企业盈利水平稳步提升。中国市场钢材综合价格指数2017年年底和2018年6月底，同比分别增长22.4％和14.6％。目前，中国的粗钢产能利用率已达80％。受益于中国钢铁去产能及全球经济复苏等多种因素，全球钢铁市场也明显改善，钢价持续回升，国际钢材综合价格指数2017年和2018年上半年同比分别上升24.5％和17.0％。中国作为钢铁产能过剩全球论坛重要成员，提供了可获得的全部产能数据和政策信息，愿意本着“平等自愿，协商一致”的精神，按照“全球挑战，集体应对”原则，共同采取实际措施削减过剩产能，促进全球钢铁产业稳步复苏和健康发展[8]。

美国表示，美国是积极和坚定的合作伙伴，致力于迅速实施政策建议，旨在减少产能过剩以及恢复全球钢铁行业的平衡和市场功能。不幸的是，美国质疑钢铁产能过剩全球论坛是否有能力实现这些目标，如对论坛正常运作至关重要的信息承诺没有实现。更重要的是，在对钢铁行业产能过剩危机作出最大贡献的经济体中，尚未看到真正以市场为基础的改革取得任何具体进展。只有那些造成产能过剩问题的国家采取行动，取消扭曲市场并造成严重全球失衡的补贴和其他措施，并采取行动消除过剩产能时，才会出现全球钢铁行业重新复苏的情况。美国仍然全力投入解决这一问题，并愿意与志同道合的伙伴合作，寻找钢铁行业全球产能过剩持续危机的解决方案。美国不会袖手旁观，因为这危害美国的公司和工人，损害美国的基本安全利益[9]。

中美关于产能过剩的不同立场进一步说明，产能过剩并非中国“特产”。从本质上看，产能过剩是一定时期市场供需失衡的表现。欧美等发达国家在其工业化阶段，均出现过重化工业由快速发展到过剩的过程。自1825年英国爆发第一次经济危机以来，产能过剩就成为伴随市场经济发展的常态，欧美等先行工业化国家无一幸免。纵观美国经济发展史，无论是1929年至1933年的大危机，还是第二次世界大战（简称“二战”）以后的1948年至1949年、1957年至1958年等历次经济危机，均出现诸多行业产能严重过剩的局面，并伴随着国际产业竞争加剧、产品价格低迷、企业效益下滑等。20世纪80年代中期以来，美国又先后经历了几次较为严重的产能过剩，均给国内经济带来不同程度的打击，并殃及其他国家乃至拖累世界经济。在全球产能过剩的大背景下，中国近年来的产能利用率均高于全球平均水平，也高于欧美等国家和地区。根据世界钢铁协会的数据，2014年全球粗钢产能利用率为73.4％，中国粗钢产能利用率为73.6％；2015年全球产能利用率为69.7％。近年来，中国个别行业产能过剩的形成亦是市场机制主导和支配的结果[10]。