多边谈判：发展议题的前景分析

2017年7月，G90[6]提出了特殊与差别待遇提案。在新加坡驻世贸组织大使以主席身份主持下，世贸组织贸易与发展委员会谈判机构（CTDSS）重点讨论了该提案，通过正式和非正式的广泛讨论，并以不同的形式召开了成员代表团会议，以期为世贸组织第十一届部长级会议（MC11）制定体现特殊与差别待遇条款的要素。

2017年10月和11月，在G90对其提案进一步修订后，世贸组织成员进行了一般性意见交流。在讨论中，G90表示他们正在寻求在MC11上实现有意义的特殊与差别待遇条款。一些支持者表示，应更加重视发展中成员关注产业集群的发展，修改《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMS）、关贸总协定第18条和《补贴与反补贴措施协定》等规则使发展中成员能够改变其义务，以促进国内产业发展。同时，也要认识到发展中成员的“差别化”问题。

发达成员则对G90提案表示关注，包括提案覆盖范围和灵活性的性质，以及缺乏有意义的差别化。发达成员重申，修订的G90提案几乎没有从2015年的提案中演变而来，因为这些提案没有考虑到成员在内罗毕MC10上大多数提案所表达的关切。发达成员还认为，拟议的灵活性可能会对受益人融入多边贸易体制产生负面影响。一些发展中成员对提案有相同的看法。

大多数世贸组织成员认识到最不发达国家面临的挑战和困难，表示愿意积极考虑解决最不发达成员具体需求的提案，只要这些需求是真实和可证明的。在这种情况下，这些世贸组织成员要求最不发达成员提供事实案例和案例研究，突出他们面临的挑战，同时解释为什么世贸组织协定中的现有特殊与差别待遇条款不足以应对这些挑战。

有的成员提出了可能的替代方法，例如只要它们是基于实际需要并受某些条件限制，就可以对世贸组织规则豁免。有的成员多次呼吁应利用实用主义和现实主义（pragmatism and realism），例如关注最不发达成员面临的特定问题。有的成员认为，MC11召开前各方谈判立场分歧太大而无法弥合，因此应开始关注MC11后的工作计划。

2017年11月23日，世贸组织贸易与发展委员会谈判机构（CTDSS）召开了MC11前的最后一次会议。几位G90成员代表强调了他们对多边贸易规则中存在的不平衡的担忧，对一些成员缺乏兴趣解决发展中成员和最不发达成员在更好融入多边贸易体制方面所面临的关切和挑战表示失望。他们认为，由于关于发展议题的技术辩论已经毫无意义，这些发展提案应送交MC11供部长们进一步讨论。这些成员强调，与其他尚未达成共识的提案相比，特殊与差别待遇条款提案应在MC11上获得平等对待。但是，发达成员强烈反对部长们在MC11上讨论发展议题。

2017年11月28日，在世贸组织贸易谈判委员会和代表团团长非正式会议上，各成员就贸易与发展问题进行了广泛讨论，其中G90提交了MC11关于特殊与差别待遇条款的部长级决定草案。许多发展中成员再次强调发展在世贸组织工作中的核心重要性，特殊与差别待遇条款仍然是现有和未来世贸组织协定的组成部分。许多支持者表示，MC11必须重申对发展和特殊与差别待遇条款处理的承诺，并在该领域取得具体成果，以促进多边贸易体制更加稳定和繁荣。这些发展中成员敦促所有成员建设性地参与讨论，以找到所有人都能接受的解决方案，并解决这一长期存在的问题[7]。

2018年以来，关于发展议题的讨论在主要世贸组织成员间持续展开。发达成员与发展中成员分歧较大，一些发展中成员对发展议题内涵的理解出现了偏差。发达成员认为，发展议题由来已久，讨论它的原因在于，无论是发达成员还是发展中成员都基本认同一个事实：发展问题是过去20年各项谈判的主要障碍，甚至是直接障碍。多边贸易谈判迟缓的原因就在于此，发达成员应该做些什么、发展中成员应该做些什么难以达成一致。要进行具体化的讨论，并以具体的问题和案例为基础。如果一个非洲国家表示，该国因为某个原因而无法履行世贸组织规则，就要具体考察一下那个原因的合理性，而不是简单地将这个特殊与差别待遇适用于所有提出诉求的成员。以个性化的方式进行讨论和实践操作，这本身与授权条款的精神也更符合。

世贸组织成员要找出具体的解决方案，讨论发展议题可区分三个不同的层级，实际操作中更应注重具体层面的讨论，采用个案处理的方式。第一层级是基础性问题，应充分考虑全球贸易现实的变化，比如全球价值链发展，经济融合度增强，贸易频度增加，贸易数字化趋势明显，新技术、新模式不断涌现等。第二层级是实际问题，如果一成员确有履行世贸组织规则的困难，应考虑如何设定该成员豁免的具体条件。基于不同的情况和条件，进行更加具体的讨论。第三层级是更加务实的层级，如果一成员想遵守世贸组织规则，但是其没有履约能力，这就要向其提供必要的帮助，比如给一定的过渡期。

发展中成员认为，既要纠正乌拉圭回合的不公平，又要在未来规则制定中保有灵活性，首先要考虑政策空间问题。同时讨论“毕业”、再分类的标准，这在政治和经济角度都很困难。比如，什么是新兴经济体？标准是收入水平、穷人数量还是人均收入？有太多的复杂因素。在讨论世贸组织规则的同时，如果忘记了一国国内能够保证世贸组织规则实施的政策维度，就只能是冰山一角了，规则就像水面上的一角，而政策却是水下面的巨大冰山。当开始思考制定规则时，不仅仅简单地考虑与是否对发展有利相关，而还要想到不同的发展方式、不同的机制安排、不同的具体国情等，这正是多边贸易规则制定与一国具体情况之间的矛盾所在。因此，要问一个规则是否对发展有利，没有固定答案，那得取决于规则是什么以及是如何制定出来的。(www.xing528.com)

关于未来规则制定，有两种模式：第一种是《贸易便利化协定》模式，核心就是时间和过渡期。应根据具体的领域来决定承诺水平，而不是单纯考虑所谓国家的发展程度。发展中成员的自我认定方式非常具有创新性，不管是普通的发展中国家还是最不发达国家，都可以根据自身水平决定承诺水平，正如特朗普总统宣称的美国也是一个发展中国家。有时候，一些最不发达国家甚至比普通的发展中国家的承诺水平都高。第二种是彻底的特殊与差别待遇条款，不仅是时间和过渡期，还有责任和义务的区分问题。关于什么是发展中国家最大、最实际的困难，发展议题的关键是能力缺失，即缺乏理解旧规则的能力，缺乏谈判新规则的能力，缺乏分析和权衡谈判影响的能力，缺乏落实现有规则的能力，缺乏从规则中获益的能力等。

一些发展中成员表示，发展议题无法继续实现一体适用，但个案处理方式也不太合适，因为没有人可以判断谁有资格、在什么条件下使用特殊与差别待遇条款。没有人反对特殊与差别待遇作为一个理念和原则，过去存在，在将来的规则中还将继续存在。问题在于，如何根据特定的情形让该原则的执行具有针对性。在新规则制定过程中，应避免太过强调特殊与差别待遇条款，而是要聚焦新规则的目标设定，鼓励更多发展中成员参与到谈判中并作出贡献。这样，最终可能并不是所有发展中成员都会要求特殊与差别待遇。当然，如果有一部分成员提出特殊与差别待遇条款，那么就要考察其具体需求，进而进行实际评估。还有的成员认为，关于农业谈判的2008草案文本（REV.4）是一份旨在务实解决具体问题的杰作，确实解决了具体成员的具体关注，这就是政策空间的核心所在，就是让所有成员根据自己的能力来履约。

2018年7月，德国贝塔斯曼基金会发布“全球贸易治理未来”专家组撰写的《重振世界贸易组织多边贸易体制——高级别专家组关于全球贸易治理未来的报告》。7月17日，贝塔斯曼基金会研究项目负责人安德烈斯·埃舍和报告主笔人伯纳德·霍克曼教授向世贸组织总干事阿泽维多递交了该报告[8]。

该报告以研究区域贸易协定兴起、扭曲贸易政策增多和数字贸易大发展等全球经济贸易环境变化为起点，认为世贸组织需要顺应变化进行调整，直接回应美国、法国等发达国家近期改革世贸组织的诉求，指出世贸组织面临争端解决机制、经济发展和秘书处工作机制等三个具体的多边贸易治理难题，呼吁主要世贸组织成员发挥领导力，重建世贸组织信誉，并提出了就影响竞争力的非关税措施进行政策对话、强化世贸组织所属机构的实质性作用、倡议世贸组织成员间进行开放式诸边主义谈判、评估世贸组织效能、实施相关方外联和沟通战略等政策建议。其中，该报告对发展议题提出了一系列问题，并认为该领域的研究已经足够多。在世贸组织秘书处和其他国际组织的支持下，各谈判机构应鼓励分享国家的发展经验，这一进程将为逐步解决围绕执行特殊与差别待遇条款产生的摩擦奠定基础。报告指出：

在世贸组织各机构中，以发展为重点的政策对话可以考虑以下实际问题：什么样的特殊与差别待遇可帮助各国在具有比较优势的部门发展世界一流产业？又是什么样的特殊与差别待遇能更好地融入全球价值链？世贸组织成员对具有世界一流产业的国家进行研究，可以为上述问题提供参考。[9]

2018年7月，欧盟委员会发布世贸组织改革提案，声称旨在推进世贸组织现代化，旨在增强世贸组织对世界发展变化的关联性与适应性，并增强世贸组织的有效性。欧盟认为世贸组织目前关于发展中国家和发达国家的区分需要进行调整。欧盟还建议鼓励成员逐步退出世贸组织框架下的特殊与差别待遇，在退出的方式选择上既要注重时效性，也要兼顾灵活性。欧盟提案指出了在发展目标背景下关于处理发展议题的新方法：

世贸组织成立时以发展为核心，此点基于自由和以规则为基础的贸易有利于增长和发展这一事实……为推进这一辩论，欧盟提出下列建议。1.“毕业”：应积极鼓励成员“毕业”并选择不享受特殊与差别待遇，无论是以水平方式还是逐个协定确定……2.未来协定中的特殊与差别待遇：虽然承认需要给予最不发达国家特别灵活的待遇，但是其他成员可获得的灵活性应从开放式的整体豁免转向一种需求驱动和基于证据的方式，以保证特殊与差别待遇尽可能具有针对性……3.现有协定中的额外灵活性：虽然不得挑战现行协定中的现有特殊与差别待遇条款，但是如成员请求获得额外的特殊与差别待遇，通过逐案分析给予。[10]

针对发展议题的讨论，作者于2018年9月14日走访了日内瓦南方中心贸易与发展项目协调员艾莉安·科阿瓦（Aileen Kwa）女士。她明确表示，德国贝塔斯曼基金会的重振世贸组织多边贸易体制研究报告和欧盟世贸组织现代化提案对发展议题有意忽视，事实上发展议题是多边贸易谈判的核心议题之一，而特殊与差别待遇问题又是发展议题的核心，也是世贸组织未来改革的核心，发展中成员应联合行动共同发声，寻求政策空间和能力建设，消除能力鸿沟，在哈萨克斯坦阿斯塔纳第十二届部长级会议之前形成发展中成员关于发展议题的政治压力。