发展议题的历史进程中不断经历争斗

世贸组织及其前身关贸总协定以提高人类生活水平、保证充分就业、扩大生产和贸易以及考虑对世界资源的最佳利用为目标，反映了世界各国包括发展中国家在内的共同利益。但是，在如何采取积极的努力以保证发展中国家在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额，采取何种具体法律规则以协调不同经济发展水平国家间的差异问题上，包括给予发展中国家以特殊与差别待遇问题，还远未做到公平合理。世贸组织对发展议题的特殊规定，基本上是经发展中国家坚持斗争才写进去的。世贸组织体制中现有对发展中国家的特殊规定，是近半个世纪发展中国家联合抗争的成果。从1947年至今，发展议题经历了从无到有的艰辛过程。由于发展中成员越来越多，发展议题成为世贸组织中的一个根本性问题，也是今后世贸组织推进改革和多边贸易谈判中的一个重大课题。

1947年10月30日，关贸总协定中虽尚无“发展中国家”这个概念，但在23个缔约方中实际属于发展中国家的有11个[2]。这11个发展中国家基本上按照与发达国家相同的条件和义务加入关贸总协定。关贸总协定条款中反映发展中国家特殊利益的只有一条，即第18条“政府对经济发展的援助”。该条虽未采用发展中国家的概念，但允许“经济只能维持低生活水平并处于发展初期阶段的缔约方”在使用贸易措施保护幼稚产业和使用数量限制以减轻国际收支困难等方面有一定的灵活性。1954年至1955年，第18条经修改增加了“B节”，允许发展中成员在外汇储备低于经济发展需要时，为了国际收支平衡使用数量限制，即“通过限制允许进口的商品数量或价值，控制其进口的总体水平”。另外，还有一个国际收支平衡条款，即第12条“为保障国际收支而实施的限制”。上述条款给予了发展中国家以限制外国进口的较宽松标准，但其程序烦琐。

联合国贸易和发展会议（简称“联合国贸发会议”，英文缩写“UNCTAD”）于1964年12月成立，作为联合国常设机构，它的主要职能是处理有关贸易与经济发展的问题，综合处理发展和贸易、资金、技术、投资和可持续发展领域相关问题，宗旨是最大限度地促进发展中国家的贸易、投资机会，并帮助它们应对全球化带来的挑战和在公平的基础上融入世界经济。关贸总协定建立了贸易与发展委员会，负责与发展有关的事宜。为精简联合国系统内促进出口的工作，当时仍属于联合国系统的关贸总协定和新成立的联合国贸发会议于1967年达成协议，设立国际贸易中心（ITC）以整合两个机构的贸易促进工作，旨在通过向发展中国家提供出口市场和营销相关信息，帮助发展其出口促进服务并协助其培训所需人员以推进其出口工作。尽管关贸总协定提出实现目标的方法是“互惠互利安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易关系中的歧视待遇”，但在这个阶段，已经逐渐衍生出了非完全互惠的概念，关贸总协定中第一次明确发展问题的第四部分——“贸易与发展”诞生，尽管大多都只是口号式和非约束性的内容，但非对等概念首次被引入。

直到1970年以前，关贸总协定是一个标准的富国俱乐部，并达成过严重损害发展中国家利益的系列《纺织品协定》，把发展中国家占优势地位的纺织品贸易排除在关贸总协定正常规则之外，另外实行配额制。20世纪60年代，大批新独立的第三世界国家登上国际舞台，其中一批发展中国家经关贸总协定第26条（“接受、生效和登记”，即宗主国推荐）而成为关贸总协定缔约方。经过它们联合抗争，在关贸总协定条款中新增添了第四部分“贸易与发展”，包括第36条“原则和目标”、第37条“承诺”和第38条“联合行动”这三条。这些被称作“尽力做到”条款，它们虽然比较好地表述了发展中国家的特殊利益，可惜全都是用劝说性语言写成的，并无强制法律约束力。这三条中的标准性语言包括“忆及本协定的基本目标包括提高生活水平和逐步发展所有缔约方的经济，并考虑到这些目标的实现对欠发达缔约方特别紧迫”（第36条），“发达缔约方应尽最大可能实施下列规定，即除可能包括法律原因在内的无法控制的原因使其无法做到外”（第37条第1款引言）。1966年7月27日生效的关贸总协定第四部分明确采用了“欠发达缔约方”的概念，涉及关贸总协定有关发展中国家的原则和目标，鼓励发达国家改善其市场准入条件，并表明发展中国家不必对发达国家降低贸易壁垒的承诺作出互惠承诺。有人说这些条款是“软法”，但很少为专家组判案时引用来证明其法律效力。

经由发展中国家占据优势地位的联合国贸发会议讨论酝酿，尤其是当时在任的秘书长的一句名言“在经济实力不平等的国家之间，实行最惠国平等原则，实际上意味着歧视国际社会中的弱国”，导致出台了要求发达国家给予从发展中国家进口的某些产品比最惠国税率还低的普遍特惠制[3]（GSP）。1971年，在联合国贸发会议主持下制定的普惠制为发展中国家创造了有利的贸易环境。在普惠制项下，工业化国家在非对等的基础上向发展中成员提供关税优惠，这种优惠是自愿、非强制和单方给予的。1971年，关贸总协定采纳联合国贸发会议的建议，针对发展中成员的产品，在最惠国待遇原则中加入有效期为10年的两条豁免条款，给予普惠制豁免地位，即法定的关税优惠，关贸总协定还通过了一项豁免，即《发展中国家贸易谈判议定书》（日内瓦议定书）。1973年至1979年的东京回合谈判，通过了引进特殊与差别待遇概念的“授权条款”，使得1971年的豁免成为永久性的，同时也包含了一些有关特殊与差别待遇的内容。“授权条款”规定：“缔约国可以不考虑关贸总协定第一条的诸项规定，给予发展中国家差别和更加优惠的待遇，而不将这种待遇给予其他缔约国。”1986年，发展中成员同意启动乌拉圭回合谈判，部长宣言包含了一些有关特殊与差别待遇的内容。

普惠制及其永久化标志着发展中国家抗争的第二次胜利。但这个有限度的胜利在法律上还不稳定，由于给予发展中国家的普惠制违反了最惠国原则，必须经过按关贸总协定第25条第5款由关贸总协定三分之二多数票作出“免除（发达国家的最惠国）义务”（Waiver）的“特批”才能实行。1970年关贸总协定为GSP作出的“特批”，为期只有10年。直到1979年东京回合，才产生了正式规定这种制度性的法律文件——《对发展中国家的差别、更优惠待遇及对等和更充分参与问题的决定》，通称“授权条款”，即授予发达国家以违反最惠国义务的权利，来给予发展中国家“特惠”。不难看出，这里的主动权全然掌握在当事的发达国家手中，给与不给，给哪个国家的哪种产品，按照什么条件给等等，全由该发达国家说了算。

就其实际适用的情况而论，一般只给发展中国家那些该发达国家不生产或产量很少的空白产品以特惠，并且制定十分苛刻的原产地规则，以致该原产地规则又被称作获得特惠的“资格”规则。众所周知，乌拉圭回合专门有个《原产地规则协定》，它其实是个仅适用于最惠国方面的规则，在该协定“附件2”就专门有个“关于特惠制原产地规则的共同声明”，其中就包含普惠制原产地规则。再者，随着关税减让的发展，特惠税率价值也必然降低。对于发达国家来说，他们对给发展中国家的这种特殊与差别待遇总是耿耿于怀，主要托词是它必然产生“搭便车”现象，即发展中国家多享权利，少尽义务。

上述东京回合的“授权条款”文件，还拖了一个尾巴，在它的最后一段（第7段）表述说：“欠发达缔约方期望：他们做贡献的能力，谈判减让的能力，或者说在总协定规定与程序下做出与发达国家协调一致行动的能力，会随着他们经济不断发展和贸易地位的改善而得到增强，因此他们期待着在总协定权利与义务的框架里做出更充分的参与”。有别于联合国对发展中国家“独特的动态型标准”，美国等发达国家一贯把这段话称作“毕业条款”，即发展中国家会随着经济发展逐步强大起来而“毕业”，去掉“发展中国家”资格。这也增加了世贸组织体制中的“发展中国家”概念的模糊性和不稳定性。(www.xing528.com)

乌拉圭回合多边贸易谈判达成的是一揽子协议，以世贸组织纳入服务贸易与知识产权等发展中国家弱项为筹码，发展中国家步步为营，不仅制定了纺织品与“灰色区”回归世贸组织正常规则等多项协定，而且在世贸组织所有协定中都专门列入给发展中国家的特殊与差别待遇的规定条款。这是发展中国家联合抗争取得的第三次胜利。

概括地说，世贸组织协定中的特殊与差别待遇条款合计有145项，如加上被重复统计的12项，则是157项条款，分别载于不同的贸易协定，如《1994年关税与贸易总协定》、《关于1994年关税与贸易总协定国际收支条款的谅解》、《农业协定》、《实施卫生与植物卫生措施协定》、《技术性贸易壁垒协定》、《与贸易有关的投资措施协定》、《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》（反倾销协定）、《关于实施1994年关税与贸易总协定第7条的协定》（海关估价协定）、《进口许可程序协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《保障措施协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》、《关于争端解决程序与规则的谅解》和《政府采购协定》[4]。根据世贸组织秘书处的分类，特殊与差别待遇条款有6种类型：（1）旨在增加发展中成员贸易机会的规定，占比为9.55％；（2）要求所有世贸组织成员保障发展中成员利益的规定，占比为29.94％；（3）承诺、行动的灵活性及政策工具的应用，占比为26.11％；（4）过渡期，占比为12.74％；（5）技术援助，占比为11.46％；（6）有关最不发达成员的规定，占比为10.19％。上述特殊与差别待遇条款作为一个整体，包含了许多有利于发展中国家的特殊规定，代表了世贸组织成员考虑到发展中国家特殊需要所做的努力，还有一些是从关贸总协定（1947）继承下来的条款。应该说，由于发展中国家的普遍参与，发展中国家在多边贸易谈判中的长期影响比以往更大。

值得指出的是，世贸组织协定中145项特殊与差别待遇条款有明确法理根据和实体法规则，突破了一般只就程序（如过渡期）做文章的局限。发展中国家与发达国家之间在经济和贸易方面的差距，不仅表现为国民生产人均值等数量方面，还包括科技水平和社会管理以及法制环境等方面。因此，发展中国家在接受以发达国家经贸水平为依据的世贸组织规则上，应该具有自己的特点，适应发展过程带来的种种特殊条件，如果一味地照搬世贸组织协定，这些多边贸易协定无法转化为国内法律，进而渗透到经济社会中，那么就不能发挥促进发展中成员经济发展的效应。对发展中国家来说，过早地实行贸易自由化，并纳入世界经济一体化的行列，不一定很有利，甚至会有害。

2002年10月，时任世贸组织总干事素帕猜在《国际先驱论坛报》撰文指出，已有无可争议的经济事实证明开放市场和自由贸易将带来巨大利益，同样的事实是自由贸易也能带来利益受损者。如果多边贸易体制沿着贸易自由化在经济全球化中前行，世贸组织成员必须采取足够的措施救助那些利益受损者。没有政治支持的贸易自由化是不可持续的。这不是意味着世贸组织应制定全球社会保障方面的规则，而是成员政府应根据自身情况制定帮扶政策。每个成员的问题并非是是否接受贸易自由化和融入世界市场，而是以何种速度，在多大程度上融入世界市场[5]。近年来，一些国际学者对发展中国家的特殊与差别待遇条款问题进行了论述。

从某种意义上讲，发展中国家履行多边贸易协定，没有足够的经济、管理、法律和技术基础条件，快速地进行贸易自由化，将导致不良后果。特殊与差别待遇条款的6种类型，特别是过渡期做法，有的实际上是种敷衍行动，比如多边协定仅给发展中国家3年、5年过渡期的做法，并未触及发展中国家以贸易促发展涉及的许多实体法规则。当然，经验积累需要一个过程，但承认上述现实而认真地加以总结，并不断改进，才是根本大计。只有这样，才能把对发展中国家的特殊与差别待遇条款规定转化为推动国内经济发展的果实。

2001年开始的多哈发展回合多边贸易谈判，确定“以贸易促发展”作为谈判的指导思想，直到2017年12月阿根廷布宜诺斯艾利斯世贸组织第十一届部长级会议，国际社会期待着更切合发展中国家实际情况的实体法规则出台。只有这样，才能从根本上解决世贸组织对发展中国家差别与特殊待遇的问题。同时，为了分层次享有不尽相同的待遇，《补贴与反补贴措施协定》破例点出20个发展中国家的名字，这给“发展中国家”以相对稳定的概念。2017年2月生效的《贸易便利化协定》第二部分明确了“给予发展中国家成员和最不发达国家成员的特殊与差别待遇条款”，并规定“每一发展中国家成员和最不发达国家成员应各自自行指定A、B、C类分别包含的条款”。这与素帕猜总干事的理念比较靠近，也与前述1979年东京回合“授权条款”文件有较大不同。