飞地经济：新的区域发展引擎

张鑫^[2]

2017年5月12日，国家发展和改革委员会联合国土资源部、环境保护部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、统计局发布了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区〔2017〕922号），旨在打破行政区划界限，创新跨区域经济合作模式。这对推进跨区域产业园区建设，拓展区域市场和发展空间，促进区域经济发展增添了新动力。

根据美国城市经济学家于1992年的定义，“飞地经济”是指在经济发展过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。

随着经济社会的快速发展，经济发达地区城市化进程明显加快，建设用地需求骤增，资金、技术、劳动力等生产要素不断集聚并日趋饱和，而土地资源日益匮乏开始成为经济持续快速发展的瓶颈。与经济发达地区“寸土寸金”相比，经济发展相对滞后地区的土地资源较为宽裕，可供开发的潜力较大，然而资金、技术、人才、管理手段的紧缺又在一定程度上制约了当地经济的快速发展。在这样的背景下，就产生了一种新的经济发展模式——“飞地经济”。

我国的飞地经济是在借用“飞地”概念的基础上，结合增长极理论、非均衡发展理论、产业转移理论、区域比较优势理论和共生理论发展起来的。随着理论和实践的发展，我国“飞地经济”也得到不断发展，类型也越来越多。例如，有学者按照飞地建设投入方式将“飞地经济”分为飞出地投资型、飞入地投资型、两地公投型。按照飞地工业基地管理方式划分，可分为飞入地管理型、飞出地管理型、两地共管型。按飞地形成原因划分，可分为集约用地型、优势互补型、产业梯度转移型。也有学者将“飞地经济”划分为区域内有项目无地的“借巢下蛋型”、区域内工业园区的“扩巢引凤型”和 区域间的“产业梯度转移型”三种类型，即在实践中“飞地经济”的实现形式主要包括直营式、兼并式和合作式三种。

具体来说，我国发展“飞地经济”始于沿海经济特区。目前，“飞地经济”这种区域间合作的新型经济模式在我国各地日渐勃兴，许多省份和地区把它作为新一轮经济发展的突破口和助推器而加以大力发展，并取得了一定的成果，创新了许多有效的“飞地经济”模式。例如，于2001年开始建立的“飞地经济”福建永泰马洋工业集中区，探索出了山区经济发展新思路，找到了一种平衡各行政区域间利益的方法。2006 年开始建立的厦门同安工业集中区通过实施“飞地工业”模式，有效整合并优化了各相关区的优势资源，有利于按规划功能和规模效应有效地拓展各区的经济发展空间。2011年年底开始探索的阜合产业园由阜阳和合肥两市共同建立，合肥出钱、出人、出项目，阜阳则划出25.1平方千米的土地，让合肥用五年时间全力打造产业园区。

北京与河北省合作打造的“环首都经济圈”实际上也是发展“飞地经济”的实践。这一“飞地经济”模式的最大特点是，以巨型央企——首都钢铁公司入驻为主体，反映了区域经济合作的发展趋势。红云高新技术产业园则是天津红桥区与山东省德州市及庆云县于2009 年建立的跨省市“飞地经济”。该产业园区位于庆云县境内，双方共同负责园区的规划、建设、运营和发展，庆云县具体承担建设任务，税收双方分成。到 2011 年，红桥区已为该园区引进了8个投资项目，共计30多亿元。笔者曾参与规划的湖南省首个正式实施、跨地区合作的飞地工业园——国家级长沙经济技术开发区汨罗产业园，由长沙经济开发区和汨罗市合作共建。该产业园定位为全省创新发展、两型生态的“飞地经济”示范园区，主要承接长沙经济技术开发区主导产业（即先进制造业、电子信息、新材料等）和其他战略性新兴产业。(www.xing528.com)

发展“飞地经济”的目的是实现双赢。为此，首先需通过区域合作解决双方的困境。在资源整合上，飞出地和飞入地各有所长，具有优势互补性。这是实现“飞地经济”各方多赢的重要条件。

其次，实现产业梯度转移也是发展飞地经济的必备条件和要求之一。产业梯度转移理论源于美国经济学家雷蒙德·弗农提出的工业生产产品生命周期理论。这一理论对发展“飞地经济”模式具有重要作用。国内外经验已证明产业依据成本的变化成梯度转移。由于内部产业结构调整和升级，飞出地将一些夕阳产业转移至相对落后的飞入地。两者间这种因梯度而存在的势能使产业转移和承接变得持续可行，整个转移具有规律可循。

“飞地经济”作为一种新的区域经济发展模式，特别强调“市场导向，优势互补，集约化发展，利益共享和可持续发展”原则。一方面需要确立合理的收益分配比例，最大限度地调动和激发两者的积极性，实现互惠互利；另一方面还需要明确主体职责权限，相互配合做好后续的招商和管理运营。由此看来，《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》的发布，既是对过去发展“飞地经济”的肯定和总结，也是为今后“飞地经济”的进一步发展与升级提供了政策指导。

【注释】

[1]原文发表于《上海证券报》2017年6月26日第7版。

[2]同济大学经济与管理学院经济与金融系副教授、同济大学财经研究所研究员。