地方环境立法：长江经济带法制保障的主导方向

1.输出了大量规范性法律文件

长江经济带战略生态优先的贯彻落实最终仍然需要上升到法制层面，在现有仍然以行政区划为分界线的体制下，已有的地方环境立法存量就为长江经济带战略的实施提供了法制基石。以湖北省为例，湖北省自拥有地方立法权后，地方环境立法进入了一个较为长期的发展过程，地方环境立法根据效力可以分为省级地方性环境法规、省级环保规章以及享有立法权的其他市级环境立法三个层次，本文仅研究省级地方性环境法规与省级政府规章，因为长江经济带战略是以省为实施主体，将市级环境立法囊括则会打开一个过渡争论的空间，影响问题的集中解决。从1983—2016年，湖北省每年都制定新的地方环境法规、规章或者对已有的法规、规章进行修订或者废止，而且环境立法的在数量上呈现阶段性，明显可以分为起步（1983—1992）、发展（1993—2002）、过渡（2003—2007）、提升（2008—2017）四个阶段（见图1）。

图1　湖北省环境立法数量及占比趋势（1983—2017）

2008年党的十七大召开首次提出生态文明建设，2012年党的十八大又将生态文明建设提高到五位一体高度，2014年党的十八届四中全会提出全面依法治国战略，地方环境立法在这一阶段现实需求得到极大刺激，2015年湖北省制定了《湖北省生态省建设规划纲要（2015—2030年）》，环境立法法制建设进入质的提升时期。湖北省的环境立法在这段时期不仅立改废规划急剧增加，而且突出地方环境保护的需求的自主性前沿立法探索也十分活跃，尤其是在水资源保护、国土资源保护、农村环境污染控制与管理方面的法规规章制定十分突出。如《湖北省湖泊保护条例》《湖北省土壤污染防治条例》《湖北水污染防治条例》《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，数量已达90 多部，已经基本形成环境综合立法与自然资源保护、污染防治单行立法并行的较为完善的环境立法体系，为湖北省生态环境保护提供了强劲的法律支撑，也为湖北省实施长江经济带战略，确实维护长江生态安全提供了法制保障。

2.扩大了政府间的合作(www.xing528.com)

区域间生态环境保护合作得益于地方环境立法自主性的增强，得益于地方环境立法制度创新。比如长江经济带战略实施过程中，政府间加强了共治的合作，比如重庆各级环保部门分别与川、州、鄂、湘等省市、区县签订了“共同预防和处置突发环境事件框架协议”“长江三峡库区及其上游流域跨省界水质预警及应急联动川渝合作协议”“共同加强嘉陵江渠江流域水污染防治及应对突发环境事件框架协议”等。四川省与云南、西藏、重庆、甘肃、陕西、贵州6 省市共同确定跨省界水体水质监测断面具体位置并进行联合监测，^[4]这种区域间的生态环境合作就是地方环境法规的实施机制创新，其来源就在于长江流域各省市多年的自主性立法成果。以湖北省为例，湖北省环境立法的自主性在不断增强，在立法创新上走在国家法律的前列，如《湖北省湖泊保护条例》《湖北省土壤污染防治条例》《湖北省林业有害生物防治及检疫条例》都是立足湖北实际，在全国属于首创，同时在制定上位法的实施办法结合本地实际，如《湖北省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》创新了若干水污染防治制度，这将为地方环境保护合作提供制度资源，保障长江经济带战略的切实实施。

3.压实了环境保护责任

长江经济带的生态保护责任属于长江流域九省两市，而这种责任必须通过省内的环境立法予以分配和再分配，因此只有强有力的责任设置才能保障法规规章实施效果。以湖北省为例，2008年以后湖北省的环境立法进入质与量的提升阶段，逐渐克服立法原则性宏观性规定较多，细化规定较少，照搬上位法后者外省立法的缺陷，规定日益细致，在责任规定方面全面实施最严格水资源管理制度、生态红线制度、吸收生态审计制度、环境与发展综合决策机制、政府、企事业单位和公民环境责任、领导干部生态环境决策终身追责制度、公益诉讼、按日加重处罚违法责任制度等，让长江经济带的湖北责任真正上升到法制高度，落实到实践中。