完善碳排放权交易制度

1.法律法规建设

欧盟在施行碳减排计划之前，已经有较好的法律基础。《欧洲温室气体排放交易指令》于2003年已被制定出来，定义碳排放权为具有可交易性质的稀缺商品，且具备法律效力，这为碳排放权发行市场的运行奠定了基础。

我国则与此不同，在解决气候问题和发展碳市场方面，相关法律法规出台较晚且没有对碳排放权做出明确定义。《中华人民共和国气候变化应对法》于2012年1月完成初稿，《碳排放权交易管理暂行条例》于2019年公开征求意见，但两部法至今仍未正式出台。由于碳排放权的交易未从法律层面获得明确界定与保障，法律法规不具备约束性，碳市场的建设将受到影响，碳排放权交易的普及也难以在较短时间内完成。

因此，我国应加快完善碳交易制度的法律建设，全国人大、生态环境部等部门应加快《中华人民共和国气候变化应对法》《碳排放权交易管理暂行条例》的出台。以国家层面的法律明确碳排放权交易可交易的稀缺商品性质、碳交易标的法律性质，明确交易主体的权利、义务和法律责任，落实监管者的监管权限，并授权其对违法违规行为采取强有力的处罚措施。

2.减排目标确立

EUETS 的实行过程分为三个阶段，通过第一阶段的实行期估计出欧盟排放配额总量，在第二阶段做出及时调整，下调各国上报的排放总量上限，设定年度排放量关联性，第三阶段实现统一碳配额。

中国的碳市场主要有两种形式，项目类碳交易与配额类碳交易。项目类碳交易主要分为清洁发展机制CDM 与自愿减排。其中，CDM 交易所占比例更大。CDM交易在我国面临着区域差异大^[7]，由买方市场效益带来的劣势地位^[8]。碳排放的配额交易在国内设置深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等七个试点，对拍卖做出积极的试验，并对于未履约的企业规定了不同惩罚措施。由此可见，这两种碳排放市场都存在着减排目标不明确且波动性较大的特点。

此外，虽然国家发改委在2014年2月发布了《关于组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作的通知》，并在其中要求，各单位需要对全部六大类温室气体（二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫）排放进行报告，但目前国内七大碳交易试点市场的主要交易对象还局限为二氧化碳这一种温室气体。(www.xing528.com)

由此，建议中国政府配合“十三五”“十四五”战略规划，提前制定并划分减排时期。可以借鉴欧盟的经验，以试点交易市场经验为基础，合理设定所覆盖的温室气体种类、减排的总体目标，同时因地制宜为各个地区设定不同的减排目标，并逐步扩大碳排放权交易的范围。具体来说，中国的碳排放主要集中在火电、石油、天然气、钢铁等重工业部门。其中，火电、石油等行业我国净出口率几近为零，不具备国际竞争优势。因此，我国可选择上述重工业部门进行碳排放权免费分配，以吸引更多企业加入此行业，扩大市场规模，实现优势积累。同时，在第二阶段引入公开拍卖，并不断调整免费配额与拍卖之间的比例，以此为契机，加速我国“计划电”的市场化转型。

另一方面，积极与发达国家建立深入的战略合作机制，增强我国在国际碳交易的活跃程度，积极发展CDM 项目，稳步提高国内减排量抵消额。同时，由于我国CDM 项目多位于风能、水原资源丰富，但经济欠发达的四川、云南、内蒙古等省份，此举对地方经济发展、项目资本积累也多有裨益。

图17-2 2018年我国碳排放量结构

来源：中国产业信息网

3.建立有效监管机制

我国《全国碳排放权交易管理条例》中虽然明确规定了控排企业未达履约目标所产生的惩罚，处罚的具体数额并未被写入条例之中，执法者执法自由权过大，容易产生寻租空间^[9]。而目前，各试点地区采用当地碳排放交易公开市场操作办法，惩罚措施不尽相同。北京环交所规定企业超排部分按市场均价 3－5 倍进行罚款，上海能源环境交易所对为履约企业处以 5 万-10 万元罚款，湖北碳排放交易所对企业未减排部分按照当年配额平均市价处以 3 倍罚款，且在下一年度中扣除其双倍配额。加之，不同试点市场配额价格不同，容易产生配额地区间的流通，无法起到行之有效的减排效果。

综上，中国政府应对《全国碳排放权交易管理条例》做出更细化的规定，将具体且统一标准的惩罚措施列入法规之中。政策既要因地制宜，提高市场碳排放权拍卖积极性，也要杜绝寻租行为的泛滥。同时应明确监管部门，防止不同部门职能重叠，反而不利于政策实施与监管。