安大略省电力回购项目终止的原因分析

政府行为本身不足以为众多政府现象提供合法性或者做出合理解释。“新制度主义强烈反对把行为确定为政治分析的基础要素；他们不相信行为能够为解释‘所有政府现象’提供足够的基础。行为发生在制度环境中，因此，在理解这一概念时，必须考虑制度因素。”^[6]制度环境被视作加美两国在清洁能源领域投资风险不同的一个重要因素。根据托克等人（Toke et al）2008年对欧洲风能利用的研究，清洁能源政策所处的制度环境比较复杂。制度指的是决策结构，风电组织形式，规划体系和规范和协议，是风电政策和实践的基础。 同为直接影响因素，可再生能源激励计划受到现有的发电技术和电网架构（incumbent generation technologies and grid architecture），规划和批准（planning and approvals），以及利益相关者的支持与反对（stakeholder support and opposition）三个因素的影响。其中前三个因素决定了政策的财务可行性，最后一个因素决定了政策的社会接受度。

图16-1 2009-2018年安大略省能源需求与供给（TWh）

来源：Reliability Outlook，March 2019

现有的发电技术和电网架构是风电发展的事实基础。政府有收集整合信息的能力，开展中期到长期的预测和提案，并对未来的政府活动提供信息基础。首先，安省发展风能的需求是基于取代燃煤发电以减少温室气体排放的目标出发的。电力回购项目2016年年底取消接受申请的现实原因是实施电力回收项目以来，安大略省多年已经出现了能源供应上供大于求的局面（详见图16-1）。“尽管申请电力回购项目的需求很大，额外的电力的需求却很低。安大略省的能源消费情况从2008年起每年都在下降，如今已经到了1997年的水平。”^[7]

此外，风电的推广必然受到其他替代品的影响，水电和核电的发展必然会挤压风电的政府财政补贴的资金和必要性。定价，合同条款和各项规则的制定是标准化的，由独立电力系统运营商（IESO）负责，IESO 为电力行业提供关键服务，包括实时管理电力系统，规划该省未来的能源需求，实现保护和设计更高效的电力市场以支持行业发展。 作为安大略省电力系统的核心，它不仅是一个全面实时的数据库，并且为安省能源政策发展提供科学性的建议。一直以来，安大略省清洁能源（主要是核能、风能和太阳能）在电力市场中已经占据了越来越大的市场份额。目前，核能容量最大，已经成为安大略省第一大能源输出种类（详见图16-2）。虽然核能不属于可再生能源，但作为清洁能源，具有运输量小、易存储、无碳排放和成本低的特点，仍然是减少温室气体的有利选择，以风能和太阳能为项目主体的电力回收项目显然不再具有政策上的优先发展必要性。

图16-2 安大略省装机容量（2019年3月）（MW）

来源：Reliability Outlook，March 2019 发布http：//www.ieso.ca/Power-Data/Supply-Overview/Transmission-Connected-Generation.2019-3.

规划和审批为代表的政府监管对政策的影响。不必要的审批程序将会大大降低政策的效率。过于直接的监管将会增加政策的不确定性，长期规划减少，短期的调整增多，会加剧政策的不稳定性和风险性，进而影响投资者的热情和对政府的信心。

2009年《绿色能源和绿色经济法案》出台之前，电力回购项目需要经过市级和省级各部门的审批，流程复杂，办公效率低，职能混乱，在某些事项上经常出现两级政府职能重复。“开发商抱怨说，在GEA 之前批准过程过于烦琐，一些组织认为多达50%的项目未获批准或延迟太久以至于项目变得不实惠。”^[8] 2009年GEA 出台之后，审批程序简化，市级审批取消，建立了一个单一的政府机构，即可再生能源促进办公室（REFO），以协调所有批准。(www.xing528.com)

1998年《电力法案》授权安大略省能源部长管理该省的可再生能源发展。《电力法案》下能源部长的指挥权力包括颁布、修改和取消项目，主要是通过行政命令。其管理的电力职能部门是安大略省电力局（OPA）。2004年《电力重组法案》（Electricity Restructuring Act）创立了OPA，OPA 的任务是预测安大略省的能源需求，制定保护、发电和输电的总体战略计划，并向私人发电机授予长期合同以确保足够的运力。

许多行政命令直接规定可再生能源是否采购以及采购价格。2009年，能源部指示OPA 采购特定拟议的“废物能源”设施产生的电力，购买率设定为8 美分/千瓦时。2016年省能源部长格伦·体贝尔特对独立电力系统运营商主席布鲁斯·坎贝尔下达命令，要求省部机构有效地暂停进一步通过上网电价补贴项目进行可再生能源采购活动。FIT 项目为小型风能和太阳能发电项目提供发电合约，命令要求IESO 必须在12月31日后“停止接受上网电价补贴项目的申请”。从2009年到2016年，安大略省的电力回购项目推出了五期，签约数量有所调整。

表16-4 安大略省FIT 各阶段表

来源：IESO，FIT Archive，http：//www.ieso.ca/en/Sector-Participants/Feed-in-Tariff-Program/FIT-Archive

安大略省未来的电力发展以“储存为主”计划（Conservation First initiative）为主，有众多的计划致力于减少能源需求，实验项目将会坚持新的定价和非定价机制。其他的计划包括大量存储实验项目、交通电子化、碳税制度、都会促进安省新能源领域未来几年的发展。因而，电力回购项目的取消是政府规划的产物，通过行政命令传达的表现。

利益相关者的支持和反对会影响政府政策的公信力和社会支持力度。在没有合理公共支持的情况下实施的政策将难以取得成功，实施这些政策的政府可能难以从公众那里获得重新选举所需的支持。

安大略省的电力市场是一个混合市场，既是批发市场也是零售市场，但是国有的皇家公司安省电力公司（Ontario Power Generation，OPG）负责生产大部分电力。1998年的《能源竞争法》（Energy Competition Act）对安大略省的风能利用来说是具有决定性的一个文件，它将安大略省的电力市场向私营企业开放，因而，安省几乎所有的风能都是由私人企业生产的。

私有企业受到利益的驱动而投资，政府的行为最终是为了提高社会福利和居民的生活和福祉。在能源领域，政府考虑的是能源安全、能源供给、能源价格承受能力和可持续性发展。正如安省能源部长所说，“安大略省政府致力于确保该省有一个能够承担的起的可靠的电力系统，代表安大略省所有地方纳税人包括房主和企业主的利益行事。”

政府政策需要考虑其公众接受度，尤其是能源价格可承受力关系着公众的直接利益。政府的决策变化受到各个利益集团的影响。在沼气行业游说之后，部长指示OPA 在2009年1月恢复了仅用于沼气的电力回购项目。 公众意见影响了2016年的政府政策。反对者认为由于政府慷慨地签订电力回收合同，可再生能源成为电价上涨的罪魁祸首。审计长2015年说因为那些长达20年的保证价格的风能和太阳能项目合约，消费者多支付了92 亿美元。安大略省农业联合会（Ontario Federation of Agriculture）提出了一份严厉批评FIT 政策立场的文件，指出“利润率应从11%降至7.5%，并且价格应限制为6年内预计的电力进口成本。”基于此类价格上涨给公众的社会福利，尤其是能源可承受能力造成了不良影响，安省政府逐渐终止电力回收项目的申请。

逐渐停止电力回购项目的政策将会为政府节省开支，不必为额外的合约付钱。同时，也能使消费者不必为即将建成的太阳能和风能设备付钱，减轻消费者的负担，提高其清洁能源承受能力。政府能源政策的变化是利益相关者的态度的反映。