加拿大可再生能源产业的发展与挑战

与其他任何政府政策一样，可再生能源政策主要受到制定过程中的各类利益相关者的影响，化石企业，环保组织，电力公司和纳税人等，他们试图影响政策结果以最大化自己的个人利益。而不列颠哥伦比亚省政府如何在既有的政策结构中实现转变，创新和改革是对其政策分析能力和政策制定能力的考验。对于加拿大能源转型升级问题，尤其是可再生能源政策的发展变化，目前的研究主要集中在以下三个方面：

首先，可再生能源发展是以资源状况为基础的，许多研究从考察加拿大可再生能源事实入手。总的来说，加拿大可再生能源基础良好，潜能无限。例如，巴灵顿-雷（Barrington-Leigh）等人在2017年开展了加拿大可持续资源的空间分布研究，利用地理信息系统（GIS）他们得出结论加拿大具有充分的地理特性和潜能实现完全的可再生能源供给，除了安大略省和阿尔伯塔省，其他省份目前都能轻易地以可再生能源满足能源需求。但是，加拿大的可再生能源如同它的化石能源存在分配和需求不平衡的客观问题：安大略省和魁北克省水能和风力资源等可再生能源丰富，中西部省份石油和矿产等化石能源丰富。这也导致了不同省份经济作用和政治影响力的差异：2017年，能源对国内生产总值（GDP）的贡献中，阿尔伯塔省，安大略省和魁北克省位居前三位，贡献率分别达到了53%，11%和10%。正如费泰尔（Fertel）等人所说，“这种不平衡给加拿大作为一个国家出台协调的能源政策以确保可靠的能源供应带来了极大的挑战。”

第二，可再生能源的开发状况不仅与该省的自然资源状况相关，更是各个利益集团政治斗争与博弈的产物。丹尼斯（Denis）等人在2009年的研究中指出，社区是能源政策向可再生能源转型的重要利益相关者，但是社区能源政策在实施中面临着科技的掣肘，并且没有得到政府足够的重视和关注，然而往往是较小的或者偏僻的社区在可再生能源系统引入上最为积极。弗格森-马丁（Ferguson-Martin）等人在2011年研究了加拿大风能运用在阿尔伯塔省、曼尼托巴省、安大略省和新斯科舍省四个省份的不同情况，得出结论：“风能的使用情况受到直接因素和间接因素的影响，直接因素包括电网建构，所有权形式，可再生激励项目，计划与审批流程，利益相关者的支持与反对。间接因素包括景观价值（landscape values），政治和社会运动（political and social movements），政府电力政策（government electricity policy），省级电力市场结构（provincial electricity market structure）和现有的发电科技（incumbent generation technology）。”斯托克斯（Stokes）2013年以安大略省的电力回购项目（FIT）为例，认为可再生能源政策的实施往往面临着四大政治矛盾，即高层政府的支持与普通群众的支持之间的矛盾、信息不对称的矛盾、政策实施过程中稳定性的矛盾、创造就业和创新之间的多维度的矛盾。

最后，可再生能源政策的发展往往比较曲折，技术难度和政策难度都较大，众多学者分析了加拿大各个省份实现能源升级面临的挑战。霍尔本（Holburn）认为企业在投资清洁能源产业时会面临着来自政府管理的风险，管理的不确定性和政策的不稳定性是可再生能源投资的一大障碍。以安大略省和得克萨斯州为例，霍尔本得出以安大略省为代表的加拿大政府管理带来的风险更大，因为政府机构有较小的自主权，政策制定的过程偏向灵活，缺乏固定的流程。 在2012年的一份研究中，理查德兹（Richards）等人以萨斯克彻温省的大规模风能发展为案例，提出了加拿大清洁能源发展潜在的全方位的障碍，利用彼得·特鲁杰的ATKESP障碍群组理论分析了“问题—协议—知识—科技—经济因素—社会因素—政治因素—解决办法”各个阶段的政策障碍，并得出了知识是加拿大清洁能源发展的最大障碍，也应该是政策发展的优先方面的结论。此外，克鲁帕（Krupa）分析了加拿大原住民在可在生能源发展中面临着六大难题，即资金问题、发电容量问题、长期的政策透明性、特殊历史情况、缺乏合法性、缺乏平等性。这部分压力使安大略政府更加重视原住民在电力回收项目中的参与，如果该项目有原住民参与，合约签订者在价格方面就能够获得更高的价格。(www.xing528.com)

从以往的文献来看，影响可再生能源发展的因素是多维度的，政府的电力政策只是被认为是其中一个影响因素，作为政治因素或者间接因素纳入考量范围，但是可再生能源政策与其他直接因素之间的交互关系尚未被讨论。可再生能源发电主要是政府为资助主体，通过可再生能源激励计划（renewable incentive program）鼓励企业和公民参与到其中。上网电价（FIT），可再生能源配额制（RPS），净计量电价（net metering），补贴支持政策和绿色电力价格（green price）等都属于主要的激励方式。政府政策与其他直接因素（电力市场结构、利益相关者的态度、现有电网设施等）和客观资源情况等一起构成了可再生能源发展的必要条件。

鉴于政府政策与其他因素的关系这一研究空白，本文要回答的问题是：在可再生能源政策制定与执行过程中受到哪些制度因素的影响？这些影响是如何体现的？本文将以安大略省电力回购项目为例，因其政策周期较长、成果较为显著以及政策的前沿性，具有研究意义。